Cassazione Civile, Ordinanza n. 05190/2026 del 07/03/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce dal progetto di insediamento, nel Promontorio di San Benigno a Genova, di una grande struttura di vendita di generi alimentari promossa da una società concorrente. La società ricorrente aveva in precedenza stipulato con l’autorità portuale un protocollo di intesa del 27 maggio 1999, collegato allo sviluppo urbanistico dell’area, nel quale si prevedeva il trasferimento di un proprio punto vendita e la limitazione di nuove attività di distribuzione al dettaglio di generi alimentari nella zona. Successivamente la controinteressata acquistava aree ricadenti nello schema urbanistico approvato e otteneva dal Comune l’avvio e poi la conclusione positiva del procedimento unico per la realizzazione della nuova grande struttura di vendita, con modifiche urbanistiche e approvazione della convenzione. La società ricorrente impugnava in sequenza gli atti amministrativi e il protocollo di intesa, deducendo anche l’inadempimento dell’autorità al protocollo. Il TAR dichiarava in parte inammissibili le domande e respingeva il resto; il Consiglio di Stato confermava l’inammissibilità per gli atti endoprocedimentali e per il protocollo negoziale, respingeva la domanda di accertamento dell’inadempimento e, soprattutto, accoglieva l’appello incidentale della controinteressata, dichiarando l’inammissibilità originaria del ricorso per difetto di legittimazione e di interesse, incentrata sulla nozione di vicinitas commerciale e sul bacino di utenza. In Cassazione la ricorrente deduceva, con il primo motivo, violazione di norme costituzionali per diniego di giurisdizione, sostenendo che la sentenza amministrativa avrebbe negato in astratto la tutela dell’interesse legittimo dell’imprenditore a conservare la propria posizione di mercato di fronte a un provvedimento illegittimo; con il secondo motivo denunciava violazione di norme costituzionali, eurounitarie e convenzionali, nonché del legittimo affidamento, contestando la degradazione del proprio interesse a mero interesse di fatto e chiedendo, in subordine, rinvio pregiudiziale alla CGUE.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso. Ha ritenuto che la sentenza del Consiglio di Stato non si fondasse solo sulla selezione astratta degli interessi tutelabili in base alla vicinitas commerciale, ma anche su ulteriori rationes decidendi autonome e sufficienti: da un lato l’esclusione della vicinitas edilizia, dall’altro l’insussistenza, in concreto, di un pregiudizio commerciale significativo e la mancanza di un’analisi scientifica obiettiva o non contestata sul bacino di utenza. Poiché il ricorso in Cassazione censurava soltanto la questione di principio e non tutte le autonome rationes poste a base della decisione, la censura non poteva produrre l’annullamento della sentenza. La Corte ha inoltre condannato la ricorrente alle spese e ha dato atto dell’obbligo di versamento dell’ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 3 Cost.

  richiamato nel motivo per denunciare il diniego di tutela di una situazione soggettiva differenziata.

• art. 24 Cost.

  invocato a fondamento del diritto di azione e di difesa contro l’illegittimità amministrativa.

• art. 111 Cost.

  richiamato per contestare il diniego di giurisdizione e per il ricorso straordinario ex art. 111, comma 8, Cost.

• art. 113 Cost.

  invocato per sostenere la tutela giurisdizionale avverso gli atti amministrativi.

• art. 11 Cost.

  richiamato in relazione ai vincoli derivanti dal diritto dell’Unione europea.

• art. 117, comma 1, Cost.

  invocato quale parametro di conformità al diritto UE e convenzionale.

• art. 2 TUE

  richiamato dalla ricorrente nel secondo motivo.

• art. 19 TUE

  richiamato dalla ricorrente nel secondo motivo.

• art. 47 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  invocato per il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva.

• art. 17 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  richiamato dalla ricorrente nel secondo motivo.

• art. 6, par. 1 CEDU

  invocato a sostegno del diritto di accesso a un giudice.

• art. 1 Protocollo n. 1 CEDU

  richiamato dalla ricorrente in relazione alla protezione della posizione economica già acquisita.

• art. 31, D.L. 6 dicembre 2011, n. 201

  richiamato dal Consiglio di Stato per affermare il principio generale della libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali, salva la tutela di salute, lavoratori, ambiente e beni culturali.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  applicato per dare atto dell’obbligo di versamento dell’ulteriore contributo unificato in caso di inammissibilità del ricorso.

• art. 111, comma 8, Cost.

  richiamato dalla Corte per affermare l’applicabilità del principio sulle plurime rationes decidendi anche al ricorso straordinario.

Massime di principio

• Quando una sentenza è sorretta da più rationes decidendi autonome e ciascuna è da sola sufficiente a reggerla, il ricorso è inammissibile per difetto di interesse se non vengono censurate tutte le autonome basi decisorie.
• La censura in Cassazione contro una decisione che dichiara l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione/interesse deve investire tutte le ragioni autonome poste a fondamento della decisione, non essendo sufficiente contestare solo la questione di principio.
• In tema di impugnazioni di atti amministrativi connessi all’insediamento di nuove attività commerciali, la vicinitas commerciale non consente un’azione generalizzata a tutela della mera posizione concorrenziale: occorre allegare e provare un pregiudizio concreto e significativo riferibile agli interessi tutelabili individuati dalla normativa di settore.
• La prova del bacino di utenza e del pregiudizio concorrenziale non può essere presunta sulla sola base della vicinanza commerciale, ma richiede un supporto istruttorio obiettivo e scientificamente apprezzabile o, quantomeno, non contestato.
• Se la decisione impugnata esclude in fatto la vicinitas edilizia e, autonomamente, la sussistenza di un pregiudizio commerciale significativo, la mancata impugnazione di una di tali rationes rende comunque inammissibile la censura sulle altre.
• Il principio di libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali opera come criterio di sistema e impone di limitare la legittimazione a ricorrere ai soli interessi che coincidono con i valori espressamente tutelati dalla disciplina di settore.

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