Sentenza n. 4203/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il giudizio concerneva l’impugnazione del provvedimento comunale che aveva respinto la richiesta di dichiarare la decadenza, ai sensi dell’art. 15, comma 2, d.P.R. n. 380/2001, del titolo abilitativo rilasciato il 3 settembre 2021 per la realizzazione di un impianto di produzione di biometano. Erano stati inoltre impugnati il successivo atto con cui il Comune aveva dichiarato l’avvenuto inizio dei lavori e la relazione di sopralluogo della Polizia Municipale. Gli appellanti hanno dedotto: 1) l’erronea applicazione del termine triennale introdotto nel 2022, sostenendo che dovesse applicarsi il termine annuale vigente al momento del rilascio del titolo e previsto dal titolo stesso; 2) l’erronea individuazione della durata della proroga e della relativa scadenza; 3) l’irrilevanza della limitazione a sei mesi della proroga autorizzata dal Comune, nonché l’erronea ritenuta applicabilità automatica delle proroghe legislative successive; 4) la violazione dell’art. 10-bis l. n. 241/1990 per omesso preavviso di rigetto; 5) i motivi di primo grado riproposti e non esaminati. La società controinteressata ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per difetto di legittimazione e interesse e per l’assenza dei presupposti del ricorso collettivo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, con diversa motivazione rispetto al TAR, assorbendo le eccezioni preliminari di inammissibilità. Ha stabilito che il termine annuale per l’inizio dei lavori, vigente al momento del rilascio del titolo del 3 settembre 2021, non poteva essere sostituito retroattivamente dal termine triennale introdotto dall’art. 15, comma 2, d.P.R. n. 380/2001, poiché il nuovo termine non poteva operare per un titolo già rilasciato in applicazione del principio tempus regit actum. Tuttavia, il termine annuale era soggetto alla proroga legale prevista dall’art. 10-septies d.l. n. 21/2022, poiché alla data della richiesta del 20 luglio 2022 il termine originario non era ancora scaduto. Secondo il Collegio, la prima istanza di proroga era sufficiente a consentire di beneficiare anche delle successive proroghe legislative, progressivamente estese da uno a due anni, poi a trenta, trentasei e quarantotto mesi, purché intervenute senza soluzione di continuità e senza l’introduzione di ulteriori condizioni. Il termine risultava quindi attualmente prorogato fino al 3 settembre 2026. Il quarto motivo è stato respinto perché il procedimento di decadenza del titolo edilizio è avviato d’ufficio: l’istanza privata ha valore meramente sollecitatorio e non impone il preavviso di rigetto previsto dall’art. 10-bis l. n. 241/1990. Le spese sono state compensate in ragione della peculiarità e novità della questione.

Norme richiamate

• art. 15, comma 2, d.P.R. n. 380/2001

  Per gli interventi realizzati in forza di un titolo abilitativo rilasciato ai sensi dell'articolo 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, il termine per l’inizio dei lavori è fissato in tre anni dal rilascio del titolo

  Il termine triennale introdotto successivamente al rilascio del titolo non si applica retroattivamente a un titolo già rilasciato; per tale titolo resta fermo il termine annuale vigente al momento del rilascio.

• art. 7-bis, comma 1, d.l. 17 maggio 2022, n. 50, convertito dalla legge 15 luglio 2022, n. 91

  Ha introdotto il termine triennale per l’inizio dei lavori relativi agli interventi realizzati in forza di titoli rilasciati ai sensi dell’art. 12 d.lgs. n. 387/2003, ma tale termine non è applicabile retroattivamente al titolo rilasciato nel 2021.

• art. 10-septies d.l. 21 marzo 2022, n. 21, convertito dalla legge 20 maggio 2022, n. 51

  proroga legale dei termini di inizio e ultimazione dei lavori relativi ai permessi di costruire rilasciati o formatisi fino al 31 dicembre 2022, purché i suddetti termini non siano già decorsi al momento della comunicazione dell’interessato di volersi avvalere della presente proroga

  La proroga legale opera quando il termine non è ancora scaduto al momento della comunicazione dell’interessato. La prima richiesta di proroga consente di beneficiare anche delle successive estensioni legislative senza necessità di ulteriori istanze, se le proroghe si succedono senza soluzione di continuità e senza nuove condizioni.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non è dovuto nel procedimento di decadenza del titolo edilizio, perché si tratta di un procedimento d’ufficio e l’istanza privata ha funzione meramente sollecitatoria.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  La questione è stata dedotta dagli appellanti, ma non costituisce la ratio della decisione, che ha escluso direttamente l’applicabilità dell’art. 10-bis per la natura d’ufficio del procedimento.

Massime di principio

• Il termine per l’inizio dei lavori previsto dalla legge successivamente al rilascio di un titolo edilizio non può applicarsi retroattivamente al titolo già rilasciato; il termine applicabile resta quello vigente al momento dell’adozione del titolo, in base al principio tempus regit actum.
• La proroga legale del termine di inizio dei lavori può applicarsi a un titolo edilizio già rilasciato se, al momento della comunicazione dell’interessato, il termine originario non è ancora scaduto e ricorrono le condizioni previste dalla legge.
• Quando successive modifiche legislative estendono in modo continuativo la durata di una proroga già richiesta, senza introdurre ulteriori condizioni, la prima istanza di proroga è sufficiente per beneficiare anche delle successive estensioni, senza necessità di nuove istanze.
• Il procedimento diretto a dichiarare la decadenza di un titolo edilizio per mancato inizio dei lavori è un procedimento d’ufficio; l’istanza del privato ha natura meramente sollecitatoria e non rende applicabile il preavviso di rigetto di cui all’art. 10-bis l. n. 241/1990.

Come è indicizzato