Corte di giustizia, Sentenza C-252/22

Legittimazione ad agire e spese processuali in materia ambientale ai sensi della convenzione di Aarhus

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale della Curtea de Apel Târgu-Mureş in una controversia relativa all’impugnazione di atti amministrativi connessi alla realizzazione di una discarica a Pojorâta, in Romania. La Corte interpreta l’articolo 9, paragrafi 3, 4 e 5, della convenzione di Aarhus, nonché l’articolo 47 della Carta, con riferimento sia alla legittimazione ad agire di una società civile professionale di avvocati sia alla disciplina delle spese processuali.

Fatti e procedimento principale

La società civile professionale di avvocati AB & CD aveva chiesto l’annullamento del piano regolatore del 16 settembre 2009 e del permesso di costruire del 3 ottobre 2012, adottati per la costruzione di una discarica. Il giudice di primo grado aveva respinto l’eccezione di capacità processuale, ma aveva dichiarato irricevibile il ricorso per mancanza di legittimazione e di interesse ad agire, sul rilievo che la società non aveva dimostrato un interesse legittimo privato. Il giudice del rinvio ha quindi chiesto se una simile disciplina sia compatibile con il diritto UE e con la convenzione di Aarhus.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto la convenzione di Aarhus:

• articolo 2, paragrafi 4 e 5, sulle nozioni di "pubblico" e "pubblico interessato";
• articolo 3, paragrafo 8, sul divieto di penalizzazione di chi esercita i diritti della convenzione;
• articolo 9, paragrafi 2, 3, 4 e 5, sull’accesso alla giustizia e sul requisito della non eccessiva onerosità.

Sono inoltre richiamati:

• articolo 47 della Carta;
• articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE;
• direttiva 1999/31/CE sulle discariche di rifiuti;
• direttiva 2011/92/UE, richiamata in via di analogia dalla giurisprudenza precedente.

Ricevibilità del rinvio

La Corte respinge i dubbi della Commissione sulla chiarezza della domanda e afferma che il rinvio è ricevibile. La controversia principale verte sul controllo di legittimità di atti amministrativi alla luce di obblighi derivanti dalla direttiva 1999/31/CE, sicché rientra nell’ambito di applicazione ratione materiae dell’articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus.

Prima e seconda questione: legittimazione ad agire del soggetto diverso da una ONG ambientale

La Corte osserva che il diritto rumeno distingue tra:

• interessi legittimi privati, che devono essere dimostrati per agire contro atti amministrativi non diretti al ricorrente;
• interessi legittimi pubblici, azionabili solo in via subordinata, salvo il regime speciale delle ONG ambientaliste previsto dall’articolo 20, paragrafo 6, dell’OUG n. 195/2005.

La AB & CD non rientra tra le ONG di tutela ambientale e non ha dimostrato né un interesse legittimo privato né un nesso concreto con il progetto contestato. La Corte afferma che l’articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus consente agli Stati membri di fissare criteri procedurali per determinare i titolari del diritto di ricorso, purché tali criteri non svuotino di effetto utile il diritto di accesso alla giustizia. Nel caso rumeno, la condizione dell’interesse legittimo privato serve a individuare chi sia effettivamente toccato dall’atto amministrativo senza limitare l’oggetto del ricorso né escludere intere categorie dal contenzioso.

La Corte conclude dunque che l’articolo 9, paragrafo 3, non osta a una normativa nazionale che riconosca la legittimazione ad agire, a soggetti giuridici diversi dalle ONG ambientaliste, solo se essi deducono un interesse legittimo privato o un interesse connesso direttamente al loro oggetto sociale. In ragione di tale risposta, la Corte ritiene non necessario esaminare la prima questione sulla nozione di "pubblico".

Terza questione: non eccessiva onerosità e spese di lite

La Corte ricorda che il requisito della non eccessiva onerosità dell’articolo 9, paragrafo 4, si applica anche ai ricorsi di cui al paragrafo 3, e quindi anche a controversie come quella relativa al piano regolatore e al permesso di costruire impugnati nel procedimento principale. Tale requisito opera indipendentemente dall’esito del giudizio, dunque anche quando il ricorso sia dichiarato irricevibile.

Il giudice nazionale può porre spese a carico della parte soccombente, poiché l’articolo 3, paragrafo 8, della convenzione di Aarhus non esclude la condanna alle spese ragionevoli. Tuttavia, la verifica dell’eventuale eccessiva onerosità deve essere globale e tenere conto di tutte le spese del procedimento. In tale valutazione il giudice deve considerare:

• l’interesse della parte ricorrente a difendere i propri diritti;
• l’interesse generale alla tutela dell’ambiente;
• la situazione delle parti;
• le probabilità ragionevoli di successo;
• l’importanza della posta in gioco;
• la complessità del diritto e del procedimento;
• l’eventuale carattere temerario del ricorso.

La Corte precisa che gli articoli 9, paragrafi 4 e 5, della convenzione di Aarhus non hanno effetto diretto, ma devono essere interpretati in modo conforme all’articolo 47 della Carta e al principio di effettività. Spetta al giudice del rinvio verificare se gli articoli 451-453 del codice di procedura civile rumeno consentano una valutazione adeguata delle spese secondo tali criteri.

Dispositivo

La Corte dichiara che:

• l’articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus non osta alla normativa rumena che subordina la legittimazione ad agire di un soggetto diverso da una ONG ambientalista alla dimostrazione di un interesse legittimo privato o di un interesse direttamente connesso all’oggetto sociale;
• l’articolo 9, paragrafi 4 e 5, letto alla luce dell’articolo 47 della Carta, impone che, nella regolazione delle spese, il giudice tenga conto di tutte le circostanze del caso, incluso l’interesse del ricorrente e l’interesse generale alla tutela dell’ambiente, per garantire che il procedimento non sia eccessivamente oneroso.

Principi ricavabili

La sentenza conferma che l’articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus lascia agli Stati membri un margine di apprezzamento nella definizione dei criteri di accesso alla giustizia, ma non consente regole che rendano illusorio il ricorso in materia ambientale. Conferma altresì che il controllo sulla non eccessiva onerosità non si esaurisce in un limite astratto alle spese, ma richiede una valutazione concreta e complessiva del carico economico del giudizio.