Corte di giustizia, Sentenza C-650/18

Ricorso di annullamento avverso la risoluzione del Parlamento europeo ex articolo 7, paragrafo 1, TUE

La pronuncia riguarda un ricorso diretto proposto dall’Ungheria contro la risoluzione del Parlamento europeo del 12 settembre 2018, con cui quest’ultimo ha adottato una proposta motivata diretta a invitare il Consiglio a constatare l’esistenza di un evidente rischio di violazione grave dei valori dell’Unione da parte dell’Ungheria. La Corte è stata chiamata a pronunciarsi, in via preliminare, sulla propria competenza e sulla ricevibilità del ricorso, nonché sulla regola di computo dei voti in Parlamento ai fini dell’articolo 7 TUE.

Contesto normativo

La Corte richiama anzitutto l’articolo 7 TUE, che disciplina la procedura di constatazione dell’esistenza di un evidente rischio di violazione grave, e l’articolo 354 TFUE, che stabilisce le modalità di voto applicabili, tra l’altro, al Parlamento europeo ai fini dell’articolo 7 TUE. In particolare, l’articolo 354, quarto comma, TFUE prevede che il Parlamento delibera a maggioranza dei due terzi dei voti espressi, che rappresenta la maggioranza dei membri che lo compongono.

La sentenza si sofferma anche sugli articoli 263 e 269 TFUE: il primo attribuisce alla Corte il controllo di legittimità sugli atti delle istituzioni destinati a produrre effetti giuridici; il secondo limita, per gli atti adottati dal Consiglio europeo o dal Consiglio ai sensi dell’articolo 7 TUE, il sindacato della Corte al solo rispetto delle prescrizioni procedurali previste da tale articolo e legittima il ricorso soltanto dello Stato membro oggetto della constatazione.

Rilevanti anche il protocollo (n. 24) sull’asilo, che consente di prendere in esame domande di asilo presentate da cittadini di uno Stato membro qualora sia stata avviata la procedura di cui all’articolo 7, paragrafo 1, TUE, e il regolamento interno del Parlamento europeo, in particolare l’articolo 178, paragrafo 3, relativo al calcolo dei voti espressi.

Fatti e procedimento

Nel 2017 il Parlamento aveva incaricato la commissione competente di elaborare una relazione sulla situazione in Ungheria, sfociata nella risoluzione impugnata. Prima della votazione, l’Ungheria aveva contestato la prassi di escludere le astensioni dal conteggio dei voti espressi; il Segretario generale aggiunto del Parlamento aveva però informato i deputati che sarebbero stati conteggiati solo i voti favorevoli e contrari.

Alla votazione del 12 settembre 2018, la risoluzione era stata approvata con 448 voti favorevoli, 197 contrari e 48 astensioni.

Competenza della Corte e ricevibilità del ricorso

Il Parlamento sosteneva che l’articolo 269 TFUE escludesse il ricorso, oppure che la risoluzione non fosse un atto impugnabile. La Corte respinge entrambe le eccezioni.

Quanto all’articolo 269 TFUE, la Corte afferma che tale disposizione riguarda solo gli atti del Consiglio europeo o del Consiglio adottati ai sensi dell’articolo 7 TUE; essa non menziona le risoluzioni del Parlamento. Ne deriva che l’articolo 269 TFUE non sottrae la risoluzione impugnata al controllo di legittimità ex articolo 263 TFUE.

Quanto all’atto impugnabile, la Corte osserva che la risoluzione avvia la procedura di cui all’articolo 7, paragrafo 1, TUE e produce un effetto giuridico immediato: in virtù del protocollo (n. 24), gli Stati membri possono prendere in esame domande di asilo presentate da cittadini ungheresi finché la procedura è pendente. L’atto modifica quindi la situazione giuridica dell’Ungheria nei rapporti tra Stati membri.

La Corte precisa inoltre che, sebbene si tratti di un atto intermedio, esso produce effetti autonomi non integralmente eliminabili con l’eventuale annullamento della successiva decisione del Consiglio. Per questo motivo la risoluzione è un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE.

Portata dell’articolo 269 TFUE e limiti del sindacato giurisdizionale

Pur riconoscendo la ricevibilità del ricorso, la Corte chiarisce che il combinato disposto degli articoli 263 e 269 TFUE impone una lettura coordinata: quando il ricorso riguarda un atto del Parlamento adottato nell’ambito dell’articolo 7 TUE, esso può essere proposto solo dallo Stato membro interessato e soltanto per violazione delle norme procedurali previste dall’articolo 7 TUE. In altre parole, non è consentito utilizzare l’articolo 263 TFUE per eludere la disciplina speciale dell’articolo 269 TFUE.

Il primo e il terzo motivo: calcolo dei voti espressi e astensioni

L’Ungheria contestava che il Parlamento avesse escluso le astensioni dal calcolo dei voti espressi, deducendo la violazione dell’articolo 354, quarto comma, TFUE, dell’articolo 178, paragrafo 3, del regolamento interno e dei principi di democrazia e parità di trattamento.

La Corte dichiara di non poter esaminare la censura fondata sull’articolo 178, paragrafo 3, del regolamento interno, perché tale disposizione non rientra tra le norme procedurali previste dall’articolo 7 TUE ai sensi dell’articolo 269 TFUE. Può invece esaminare la violazione dell’articolo 354 TFUE, in combinato disposto con i principi invocati.

Nel merito, la Corte interpreta la nozione autonoma di "voti espressi" secondo il suo significato ordinario: essa comprende solo voti positivi o negativi, non l’astensione, che corrisponde al rifiuto di prendere posizione. Ne consegue che le astensioni non devono essere conteggiate per verificare il raggiungimento della maggioranza dei due terzi dei voti espressi.

La Corte aggiunge che l’articolo 354, quarto comma, TFUE impone una doppia maggioranza: due terzi dei voti espressi e maggioranza dei membri del Parlamento. Per questo, le astensioni non entrano nel primo calcolo, ma devono essere considerate indirettamente nel secondo, poiché si deve comunque verificare che i voti favorevoli rappresentino la maggioranza dei membri che compongono il Parlamento.

La Corte respinge anche le censure relative alla democrazia e alla parità di trattamento: i deputati hanno potuto scegliere liberamente tra voto favorevole, contrario o astensione; erano inoltre consapevoli che le astensioni non sarebbero state computate come voti espressi. Chi si astiene non si trova quindi in una situazione oggettivamente comparabile a chi vota a favore o contro ai fini del computo richiesto dall’articolo 354 TFUE.

Il secondo e il quarto motivo: certezza del diritto, leale cooperazione e aspettative legittime

L’Ungheria lamentava altresì la violazione della certezza del diritto e, più in generale, dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE, sostenendo che il Parlamento avrebbe dovuto consultare la commissione per gli affari costituzionali sulla questione interpretativa interna e che avrebbe fatto riferimento a procedure di infrazione già chiuse o in via di dialogo con la Commissione.

La Corte respinge questi motivi senza esaminarli nel merito, osservando che, alla luce dell’articolo 269 TFUE, il suo sindacato sulla risoluzione del Parlamento è limitato al rispetto delle sole norme procedurali previste dall’articolo 7 TUE. Poiché i motivi dedotti non riguardano la violazione di tali norme, essi sono irrilevanti nel presente giudizio.

Decisione e spese

La Corte respinge integralmente il ricorso. Condanna l’Ungheria alle spese e dispone che la Repubblica di Polonia, interveniente, sopporti le proprie spese.

Principi affermati

La sentenza chiarisce tre punti centrali:

• una risoluzione del Parlamento ex articolo 7, paragrafo 1, TUE può essere impugnata ai sensi dell’articolo 263 TFUE se produce effetti giuridici vincolanti;
• tuttavia, il controllo giudiziario di atti adottati nell’ambito dell’articolo 7 TUE va coordinato con l’articolo 269 TFUE, che limita il sindacato alle sole violazioni delle prescrizioni procedurali previste dall’articolo 7 TUE;
• ai fini dell’articolo 354, quarto comma, TFUE, le astensioni non sono "voti espressi" e non entrano nel calcolo della maggioranza dei due terzi richiesta al Parlamento.