L.R. Emilia-Romagna 12/2010

Patto di stabilità territoriale dell'Emilia-Romagna

La legge istituisce un sistema regionale di coordinamento della finanza pubblica locale in Emilia-Romagna, fondato su un obiettivo unico territoriale e su meccanismi di compensazione tra enti. La disciplina si applica a Province e Comuni emiliano-romagnoli nei limiti e con i transitori previsti, con particolare rilevanza per gli esercizi 2011 e 2012 per la fase di passaggio alla competenza mista.

Finalità e impianto generale

Il provvedimento mira a:

• accrescere efficienza e flessibilità nell’uso delle risorse finanziarie territoriali;
• valorizzare investimenti strategici per economia locale, tutela ambientale e sviluppo sociale e culturale;
• ridefinire le relazioni finanziarie tra Regione, Province e Comuni, attribuendo alla Regione un ruolo di garanzia verso lo Stato e il territorio;
• ricondurre al livello politico-programmatico gli indirizzi di controllo e monitoraggio del rispetto dei vincoli di finanza pubblica.

Ambito di applicazione e soggetti destinatari

La legge si applica, salvo le eccezioni previste:

• alle Province;
• ai Comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti.

Sono esclusi gli enti locali commissariati ai sensi dell’art. 143 del TUEL. I criteri di popolazione sono quelli previsti dalla normativa nazionale sul patto di stabilità interno. Per alcune disposizioni relative all’indebitamento e alla riduzione del debito, la disciplina si estende anche ai Comuni con popolazione non superiore a 5.000 abitanti.

Ruolo della Regione e obiettivo unico territoriale

La Regione agisce come ente di coordinamento e garanzia nei rapporti con lo Stato. L’obiettivo unico territoriale è dato dalla somma:

• degli obiettivi dei singoli Comuni e delle singole Province;
• dell’obiettivo assegnato alla Regione Emilia-Romagna dalla normativa statale.

La Regione definisce le regole applicative del patto per i diversi enti, tenendo conto delle differenti situazioni finanziarie ed economiche presenti nel territorio, e prevede un sistema premiale e sanzionatorio nonché il monitoraggio costante dei flussi finanziari.

Obiettivi finanziari di competenza pura

Il regime ordinario è costruito sui saldi di competenza pura. Per ciascun Comune e Provincia la Regione quantifica obiettivi espressi in termini di competenza, con saldo finanziario obiettivo tendenzialmente positivo e con un livello massimo di indebitamento coerente con gli obiettivi di finanza pubblica.

Il saldo è calcolato come differenza tra entrate e spese finali, al netto di riscossioni e concessioni di crediti, ed è modulato in base a:

• debito pro capite dell’ente rispetto alla media regionale;
• quota annua di rimborso del capitale dei prestiti in essere.

Entro ottobre di ogni anno la Giunta regionale, acquisiti il parere del Consiglio delle Autonomie locali e il confronto con la competente Commissione assembleare, stabilisce i criteri e i parametri per il triennio successivo. Può inoltre includere nel saldo anche il risultato di amministrazione o parte di esso, indicando le componenti dell’avanzo rilevanti.

Rimodulazione e compensazioni sul saldo di competenza pura

La Giunta può ridefinire gli obiettivi dei singoli enti per:

• favorire investimenti coerenti con la programmazione regionale e di rilevanza strategica (opere, ambiente, mobilità, istruzione, qualità abitativa, sociale e culturale);
• effettuare compensazioni finanziarie tra enti.

Per gli interventi strategici, entro il 30 settembre dell’anno di riferimento la Giunta può autorizzare Comuni e Province a escludere dal saldo gli impegni di spesa correlati, rideterminando contestualmente il proprio obiettivo programmatico.

Le compensazioni avvengono così:

• gli enti con margini positivi comunicano entro il 30 settembre i minori impegni assunti;
• gli enti con fabbisogni per investimenti comunicano entro la stessa data la necessità di ridefinire l’obiettivo;
• la Giunta ridistribuisce le disponibilità entro il 31 ottobre, con priorità alle richieste di fabbisogno e, se necessario, secondo proporzionalità e adeguatezza finanziaria.

La Regione può inoltre assorbire eccedenze o riconoscere fabbisogni, rimodulando il proprio obiettivo.

Disciplina dell’indebitamento e riduzione del debito

La legge contiene una specifica disciplina per il coordinamento del livello di indebitamento dell’intero territorio regionale, applicabile anche ai Comuni fino a 5.000 abitanti. La Giunta, nei limiti delle risorse di bilancio, può favorire l’estinzione anticipata di mutui e prestiti dei Comuni e delle Province tramite contributi regionali destinati a coprire gli indennizzi delle operazioni di estinzione anticipata.

La Giunta definisce con propria deliberazione, previo parere del Consiglio delle Autonomie locali, criteri, parametri e modalità procedurali, tenendo conto di:

• situazioni finanziarie specifiche;
• eventi o situazioni gestionali eccezionali;
• programmazione regionale;
• livello del debito dei singoli enti.

Saldi di competenza mista e fase transitoria

Per superare le criticità legate ai residui passivi in conto capitale, la legge prevede anche un saldo obiettivo di competenza mista, da applicare secondo la disciplina statale del patto di stabilità interno.

La Giunta determina annualmente, entro ottobre, i criteri applicativi per i singoli saldi di competenza mista. In via transitoria, per il 2011 e il 2012 e comunque fino al completamento del federalismo fiscale, può introdurre misure correttive per compensare integralmente eventuali peggioramenti rispetto agli obiettivi statali.

Rimodulazione dei saldi di competenza mista

La Giunta può rimodulare gli obiettivi di competenza mista per:

• compensazioni tra enti;
• pagamento di interventi autorizzati in precedenza in deroga al saldo di competenza pura;
• accelerazione dello smaltimento dei residui passivi in conto capitale riferiti agli esercizi precedenti il 2011.

Le compensazioni seguono un meccanismo analogo a quello previsto per la competenza pura, con scadenze differenziate:

• entro il 15 novembre gli enti comunicano differenziali positivi o fabbisogni;
• entro il 25 novembre la Giunta ridistribuisce le disponibilità, con priorità ai residui passivi in conto capitale;
• entro il 30 novembre gli enti interessati segnalano i maggiori pagamenti effettuabili;
• entro il 10 dicembre la Giunta può autorizzare i pagamenti e rimodulare gli obiettivi.

Le disponibilità positive non comunicate alla Regione possono comportare la perdita dei benefici per l’anno successivo se di entità significativa.

Monitoraggio, certificazioni e flussi informativi

Comuni e Province trasmettono alla struttura regionale competente le informazioni necessarie al monitoraggio, tramite il sistema informativo web predisposto dalla Regione, secondo modalità fissate dalla Giunta.

Entro il 15 marzo di ogni anno gli enti trasmettono una certificazione dei saldi conseguiti in competenza pura e mista, firmata dal legale rappresentante e dal responsabile del servizio finanziario. Le eventuali variazioni dei dati vanno comunicate entro un mese dalla scadenza per l’approvazione del rendiconto.

Per i Comuni fino a 5.000 abitanti, gli obblighi informativi valgono limitatamente ai dati necessari per il monitoraggio del debito.

Rapporti con il Ministero dell’Economia e delle Finanze

La Regione quantifica l’obiettivo unico territoriale sulla base della comunicazione annuale del MEF e ne definisce l’articolazione per ente e comparto. Trasmette inoltre al Ministero i dati di gestione di competenza e di cassa dell’intero sistema territoriale regionale e, entro il 31 marzo dell’anno successivo, una certificazione sul rispetto dell’obiettivo unico territoriale.

Modalità, tempi e contenuti dei monitoraggi e delle certificazioni regionali devono conformarsi alle indicazioni ministeriali.

Sanzioni, sospensione dei pagamenti e incentivi

In caso di mancato rispetto degli obiettivi di competenza pura o mista, l’eventuale differenza tra saldo programmatico e saldo effettivo viene recuperata sugli obiettivi dell’anno successivo. La Regione sospende i pagamenti dovuti all’ente, per un importo pari al differenziale, fino alla dimostrazione del conseguimento dell’obiettivo.

La sospensione opera anche, senza limiti di importo, in caso di:

• mancata trasmissione della certificazione annuale;
• mancato invio delle informazioni di monitoraggio;
• comunicazioni gravemente discordanti rispetto al rendiconto.

Se il mancato rispetto o le violazioni informative pregiudicano l’obiettivo unico territoriale, la Regione informa lo Stato entro 5 giorni ai fini delle sanzioni statali.

La legge prevede anche incentivi: il rispetto degli obiettivi e degli obblighi informativi dà titolo a priorità nell’accesso alle misure di cui agli articoli su rimodulazioni, compensazioni e riduzione del debito. Inoltre, gli enti che cedono o ricevono margini attraverso le compensazioni vedono riflesso l’effetto anche sull’obiettivo dell’anno successivo.

Per i Comuni fino a 5.000 abitanti, la sospensione dei pagamenti opera anche in caso di violazione delle regole sul controllo dell’indebitamento e si applicano le sanzioni connesse a omissioni o comunicazioni difformi.

Relazioni istituzionali e commissione tecnica

La Giunta riferisce annualmente al Consiglio delle Autonomie locali con una relazione sull’applicazione del patto, sui risultati complessivi e sulle criticità riscontrate. Trasmette inoltre entro 10 giorni tutte le deliberazioni adottate in materia di patto di stabilità territoriale.

È istituita una commissione tecnica interistituzionale, composta da rappresentanti tecnici della Regione e del Consiglio delle Autonomie locali, presieduta dal direttore generale competente in finanza e bilancio. La commissione dura in carica tre anni, formula proposte tecniche sulle principali deliberazioni applicative e opera senza oneri per il bilancio regionale. La designazione dei componenti del Consiglio delle Autonomie locali deve avvenire entro 20 giorni dall’entrata in vigore della legge.

Durata pratica e rilevanza attuale

La legge ha una forte impronta di coordinamento della finanza locale legata al quadro del patto di stabilità interno vigente all’epoca e alle fasi transitorie 2011-2012. Le disposizioni sul saldo di competenza mista, sui residui passivi e sui riferimenti al federalismo fiscale risultano oggi storicamente datate e, nella pratica applicativa corrente, in larga parte superate dal mutato quadro della finanza pubblica locale.