Tribunale, Sentenza T-376/21

Appalti pubblici di servizi linguistici: classificazione dell’offerta e motivazione della decisione

La sentenza riguarda un ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE proposto dall’Instituto Cervantes contro la decisione della Commissione del 19 aprile 2021 relativa al lotto n. 3, lingua spagnola, della gara HR/2020/OP/0014, avente ad oggetto contratti quadro per la formazione linguistica delle istituzioni, organi e agenzie dell’Unione.

Fatti e procedimento principale

La Commissione aveva indetto una procedura aperta suddivisa in otto lotti. Per il lotto spagnolo erano state presentate sei offerte; l’Instituto Cervantes era stato classificato secondo, mentre il raggruppamento CLL Centre de Langues-Allingua era risultato primo. Dopo la notifica del 19 aprile 2021, il ricorrente aveva chiesto chiarimenti sull’offerta meglio classificata; ulteriori informazioni erano state fornite il 26 aprile e, soprattutto, il 10 maggio 2021 con la comunicazione della griglia di valutazione del concorrente primo classificato. I contratti quadro erano stati poi firmati il 7 giugno 2021.

Eccezione di irricevibilità

La Commissione eccepiva la tardività del ricorso. Il Tribunale respinge l’eccezione, affermando che, nelle procedure di gara, il termine di ricorso decorre solo dalla notifica della decisione motivata che consenta al concorrente di conoscere le caratteristiche e i vantaggi relativi dell’offerta prescelta. La semplice comunicazione della propria posizione in graduatoria e del proprio punteggio non basta a far decorrere il termine, se manca l’indicazione delle ragioni per cui l’offerta vincitrice è stata preferita. Nel caso di specie, il dies a quo è stato fissato al 10 maggio 2021.

Obbligo di motivazione

Il ricorrente lamentava una motivazione insufficiente ai sensi dell’articolo 170, paragrafo 3, del regolamento finanziario, sia quanto al confronto tra la propria offerta e quella del raggruppamento CLL, sia quanto alla correlazione tra commenti e punteggio attribuito nei sottocriteri 1.1 e 1.2.

Il Tribunale ricorda che, pur in presenza di un ampio potere discrezionale dell’amministrazione aggiudicatrice, non può pretendersi una sintesi minuziosa di ogni dettaglio dell’offerta né un’analisi comparativa esaustiva dell’offerta vincitrice e di quella esclusa. È sufficiente che il concorrente possa comprendere perché l’offerta prescelta sia migliore e quali siano i punti deboli della propria offerta.

Applicando tali principi, il Tribunale osserva che le griglie di valutazione contenevano commenti concreti: per il sottocriterio 1.1, l’offerta del raggruppamento CLL era descritta come eccellente e superiore alle attese, con punti di forza relativi agli obiettivi del corso, all’organizzazione del contenuto e ai materiali didattici; l’offerta del ricorrente era invece considerata buona ma meno completa, anche per la carenza relativa a elementi accessibili solo tramite hyperlink. Analogamente, per il sottocriterio 1.2, il raggruppamento CLL presentava un ruolo degli insegnanti, metodi di valutazione e metodologia ritenuti particolarmente solidi, mentre l’offerta del ricorrente era giudicata soltanto pertinente e corretta in alcuni aspetti, con ulteriori elementi non valutabili perché disponibili online.

Il Tribunale conclude che la motivazione, pur sintetica, consentiva di cogliere i vantaggi relativi dell’offerta prescelta e le debolezze dell’offerta del ricorrente. Non era necessario attribuire un peso numerico specifico a ciascun commento relativo ai sottopunti descrittivi, poiché il capitolato d’oneri non prevedeva tale ponderazione.

Errori manifesti di valutazione e carenza documentale

Il ricorrente sosteneva che la Commissione avesse attribuito un peso sproporzionato alla carenza documentale derivante dalla mancata valutazione di elementi accessibili solo mediante collegamenti ipertestuali, e che il nesso tra valutazione qualitativa e punteggio fosse illogico.

Il Tribunale respinge tali censure. Ricorda che i sottopunti del capitolato descrivevano aspetti dell’offerta da considerare nella valutazione, ma non costituivano criteri autonomi dotati di ponderazione numerica. Conseguentemente, non vi era un obbligo di spiegare il peso di ciascun commento positivo o negativo. Inoltre, la detrazione di punti non dipendeva solo dalla carenza documentale, ma da un insieme di punti deboli dell’offerta, sicché non era dimostrato alcun errore manifesto.

Elementi dell’offerta accessibili tramite collegamenti ipertestuali

Un motivo centrale del ricorso riguardava il rifiuto della Commissione di valutare documenti dell’offerta accessibili solo tramite hyperlink inseriti nell’offerta su eSubmission. Il ricorrente sosteneva che il capitolato non vietasse espressamente tale modalità e che la Commissione avrebbe dovuto chiedere chiarimenti o consentire un deposito integrativo.

Il Tribunale afferma che il capitolato imponeva la presentazione delle offerte mediante l’applicazione eSubmission, cioè il caricamento diretto dei documenti, e che i collegamenti ipertestuali verso siti sotto il controllo dell’offerente non rispettavano tale requisito. Ciò era coerente con la funzione di sicurezza di eSubmission e con la necessità di tutelare la parità di trattamento, evitando il rischio di modifica dei documenti dopo la scadenza. Poiché tali elementi non erano validamente presentati, la Commissione non era tenuta né a valutarli né a chiedere una nuova presentazione, non essendo applicabile il regime dei semplici chiarimenti o errori materiali.

Il Tribunale esclude anche la violazione del legittimo affidamento: non risultavano assicurazioni concordanti della Commissione che autorizzassero l’uso di hyperlink, e comunque non si può invocare tale principio in contrasto con le norme applicabili.

Confronto tra le offerte e articolo 167, paragrafo 4, del regolamento finanziario

Il ricorrente denunciava la violazione dell’articolo 167, paragrafo 4, del regolamento finanziario, sostenendo che la Commissione non avesse confrontato effettivamente le proposte tecniche, limitandosi a valutazioni isolate e uniformi, persino identiche per lotti diversi.

Il Tribunale chiarisce che l’articolo 167, paragrafo 4, richiede un confronto del rapporto qualità/prezzo delle offerte sulla base di criteri oggettivi, ma non impone che ogni singolo elemento sia comparato in modo formalizzato o che le valutazioni debbano necessariamente differire tra lotti diversi. La somiglianza di alcune griglie di valutazione tra lotto spagnolo e lotto francese non prova l’assenza di confronto, anche perché i contenuti proposti dal medesimo raggruppamento potevano essere identici in lotti diversi. Le differenze effettive tra le offerte giustificavano comunque punteggi diversi.

Il Regno di Spagna aveva inoltre denunciato un trattamento discriminatorio in alcune componenti della valutazione. Il Tribunale respinge anche tale profilo, rilevando che, dove una delle offerte conteneva elementi non presenti nell’altra o non valutabili per il rischio di modifica, le situazioni non erano analoghe. In altri casi, i commenti della Commissione mostravano un trattamento simmetrico o addirittura più favorevole al ricorrente.

Principi di concorrenza, trasparenza e sviamento di potere

Con il quinto motivo, il ricorrente sosteneva che aggiudicare tutti i lotti al raggruppamento CLL avrebbe compromesso la concorrenza e rivelato uno sviamento di potere. Invocava inoltre una prassi della Commissione orientata a centralizzare i servizi linguistici presso un unico operatore.

Il Tribunale ricorda che lo sviamento di potere richiede indizi oggettivi, pertinenti e concordanti che dimostrino che l’atto è stato adottato per fini diversi da quelli dichiarati o per eludere una procedura prevista. Nel caso concreto, non vi erano elementi che dimostrassero un fine diverso da quello di valutare le offerte secondo i criteri di gara. L’aggiudicazione di tutti i lotti allo stesso operatore non è vietata in sé, se le offerte sono effettivamente le più vantaggiose e la parità di trattamento è rispettata.

Sono respinti anche gli argomenti del Regno di Spagna relativi alla presunta necessità di valutare la qualità tecnica prima del prezzo: tale sequenza non è imposta né dal regolamento finanziario né dalla giurisprudenza, e non è stata provata alcuna lesione della parità di trattamento o dell’imparzialità.

Decisione e spese

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso. L’Instituto Cervantes è condannato alle spese della Commissione, mentre il Regno di Spagna, interveniente, sopporta le proprie spese.

Principi affermati

• Nelle gare d’appalto dell’Unione, il termine per impugnare decorre solo quando l’offerente riceve informazioni sufficienti sulle caratteristiche e sui vantaggi relativi dell’offerta prescelta.
• La motivazione non deve essere minuziosa, ma deve consentire di comprendere perché l’offerta vincitrice sia stata preferita.
• Se il capitolato impone la presentazione tramite eSubmission, i documenti accessibili solo tramite hyperlink esterni al caricamento diretto non possono essere considerati parte dell’offerta.
• L’amministrazione aggiudicatrice non è tenuta a richiedere la ri-presentazione di documenti non validamente presentati oltre il termine di gara.
• L’aggiudicazione di tutti i lotti al medesimo operatore è compatibile con il diritto UE degli appalti, se deriva da una valutazione conforme ai criteri di gara e non da sviamento di potere.