Sentenza n. 6691/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società, titolare di una SCIA per la somministrazione di alimenti e bevande, aveva richiesto un’occupazione di suolo pubblico emergenziale per circa 29,40 mq, mediante pedana collocata sulla carreggiata di Piazza Cavour. Roma Capitale aveva dichiarato inammissibili le precedenti istanze e aveva poi respinto l’istanza del 30 dicembre 2021, disponendo anche l’avvio del procedimento di rimozione degli arredi. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo viziata, per carenza istruttoria e irragionevolezza, la classificazione di Piazza Cavour come strada appartenente alla viabilità principale e aveva annullato, nei limiti di interesse della ricorrente, il diniego, la circolare presupposta e il PGTU nella parte rilevante. Roma Capitale ha appellato la sentenza deducendo error in iudicando, violazione degli artt. 2, 20 e 36 del Codice della strada, della disciplina ministeriale sulla classificazione funzionale delle strade, delle deliberazioni capitoline in materia di occupazione di suolo pubblico e del Regolamento viario del PGTU. L’appellante ha sostenuto che il divieto di occupazione commerciale della carreggiata nelle strade appartenenti alla viabilità principale deriva dall’art. 20 del Codice della strada e non soltanto da previsioni comunali; che la classificazione del PGTU è espressione di discrezionalità tecnica e pianificatoria; che l’inclusione di strade interzonali e di altre categorie nella viabilità principale non è, di per sé, irragionevole né sintomo di istruttoria insufficiente; e che Piazza Cavour possiede caratteristiche funzionali, urbanistiche e viarie coerenti con tale classificazione. La società appellata ha resistito. Roma Capitale ha inoltre dichiarato il permanere dell’interesse all’appello, nonostante la società avesse perso la disponibilità dei locali, in ragione degli effetti generali della sentenza di primo grado sulle disposizioni regolamentari e sulle politiche comunali di mobilità e occupazione del suolo pubblico.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che il PGTU svolga una funzione diversa da quella del decreto ministeriale del 5 novembre 2001: il primo classifica funzionalmente la rete viaria urbana ai fini della circolazione, della sicurezza e dell’organizzazione degli spazi urbani, mentre il secondo detta norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade. La diversa configurazione e denominazione delle reti nel PGTU non dimostra quindi, in assenza di concreti elementi materiali, alcuna carenza istruttoria. Non è manifestamente irragionevole neppure ricondurre alla viabilità principale categorie diverse di strade, comprese quelle interzonali, poiché il PGTU definisce tale viabilità come l’insieme delle strade non locali e attribuisce alle strade interzonali le stesse funzioni delle strade di quartiere, pur con standard geometrici e livelli di servizio adattati alla situazione esistente. La classificazione deve essere valutata nel suo complesso, considerando le molteplici finalità del PGTU e la differenziazione regolamentare tra strade interzonali e strade locali. Non sono state indicate ragioni puntuali per ritenere Piazza Cavour incompatibile con la nozione di viabilità principale, tenuto conto della sua funzione di collegamento, della centralità urbana, dei flussi di traffico e delle esigenze di sicurezza e fluidità della circolazione. Il giudice ha pertanto escluso i vizi di difetto di istruttoria, illogicità e irragionevolezza ravvisati dal TAR, inclusi quelli relativi alla specifica classificazione di Piazza Cavour. È stato ritenuto persistente l’interesse di Roma Capitale alla decisione, poiché l’annullamento di disposizioni regolamentari può produrre effetti generali e impedire all’amministrazione di continuare ad applicarle. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate per la complessità e la parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 2 d.lgs. 285/1992

  La classificazione delle strade secondo categorie funzionali costituisce il riferimento normativo per la distinzione tra rete principale e rete locale, nell’ambito della pianificazione viaria.

• art. 13, comma 1, d.lgs. 285/1992

  Il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti ... emana ... le norme funzionali e geometriche per la costruzione, il controllo e il collaudo delle strade.

  Attribuisce al Ministero la disciplina delle caratteristiche funzionali e geometriche delle strade, distinta dalla pianificazione funzionale della rete urbana affidata al PGTU.

• art. 13, comma 4, d.lgs. 285/1992

  Prevede interventi ministeriali concernenti la classificazione delle strade esistenti in base alle caratteristiche costruttive, tecniche e funzionali.

• art. 20 d.lgs. 285/1992

  Disciplina l’occupazione della sede stradale e costituisce, secondo la prospettazione dell’amministrazione richiamata nella decisione, il fondamento del divieto di occupazioni commerciali incompatibili con la sicurezza e la circolazione sulla viabilità principale.

• art. 36 d.lgs. 285/1992

  I piani di traffico sono finalizzati ad ottenere il miglioramento delle condizioni di circolazione e della sicurezza stradale, la riduzione degli inquinamenti acustico ed atmosferico ed il risparmio energetico ...

  Attribuisce ai piani urbani del traffico la funzione di organizzare funzionalmente la rete viaria e di perseguire obiettivi di circolazione, sicurezza, ambiente e risparmio energetico; nell’esercizio di tale funzione l’amministrazione dispone di discrezionalità tecnica e pianificatoria.

• art. 181 d.l. 34/2020

  Costituisce la base normativa statale della disciplina emergenziale in materia di ampliamento e nuove occupazioni di suolo pubblico per gli esercizi di somministrazione.

• Direttive ministeriali sui PUT del 12 aprile 1995

  La viabilità principale è caratterizzata dalla preminente funzione di soddisfare le esigenze di mobilità della popolazione (movimenti motorizzati) ...

  Forniscono i criteri funzionali per distinguere la viabilità principale, destinata prevalentemente ai movimenti motorizzati, dalla viabilità locale, destinata soprattutto ai pedoni e alla sosta veicolare.

• d.m. 5 novembre 2001

  Norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade

  Detta norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade; la diversa configurazione delle reti rispetto al PGTU non implica, di per sé, illegittimità della pianificazione comunale, poiché i due atti perseguono finalità differenti.

• DAC n. 21/2015

  Approva il PGTU e il relativo Regolamento viario di Roma Capitale, compresa la classificazione funzionale delle strade e l’individuazione della viabilità principale.

• DAC n. 81/2020

  Disciplina in via eccezionale l’ampliamento o la nuova occupazione di suolo pubblico per determinate attività durante l’emergenza Covid-19, restando ferme le esigenze di sicurezza stradale richiamate dalla decisione.

• art. 25 DAC n. 4/2021

  Reca la disciplina transitoria Covid-19 in materia di occupazione di suolo pubblico e richiama il rispetto del Codice della strada e i criteri applicabili alle occupazioni.

Massime di principio

• La classificazione funzionale della rete viaria contenuta in un piano urbano del traffico costituisce esercizio di discrezionalità tecnica e pianificatoria dell’amministrazione; il sindacato giurisdizionale non può sostituire l’apprezzamento amministrativo e può condurre all’annullamento solo in presenza di concreti vizi istruttori, errori tecnici, manifesta illogicità o irragionevolezza.
• La diversa configurazione o denominazione delle reti stradali adottata da un piano urbano del traffico rispetto a quella prevista da un decreto ministeriale avente funzione costruttiva e geometrica non dimostra, di per sé, un difetto di istruttoria o una violazione delle direttive ministeriali, quando i due atti perseguano finalità differenti.
• L’inclusione nella viabilità principale di più categorie di strade, comprese le strade interzonali, non è di per sé irragionevole né istruttoriamente carente, se il piano le accomuna in ragione della loro funzione non locale e della prevalente destinazione ai movimenti veicolari, pur ammettendo livelli di servizio e caratteristiche geometriche differenziati.
• La perdita sopravvenuta dell’interesse individuale del ricorrente non rende improcedibile l’appello quando la sentenza di primo grado abbia annullato disposizioni regolamentari o pianificatorie suscettibili di applicazione generale: l’amministrazione conserva un interesse concreto alla riforma della decisione per evitare la rimozione dall’ordinamento e la disapplicazione futura delle regole annullate.
• L’annullamento giurisdizionale di una disposizione regolamentare comunale, in quanto fonte generale, astratta e innovativa, produce effetti erga omnes e impedisce all’amministrazione di continuare ad applicarla anche nei confronti di soggetti diversi dalle parti del giudizio.

Come è indicizzato