Cassazione Civile, Sentenza n. 15364/2023 del 31/05/2023

Esito

La controversia

Il ricorso denunciava, tra l'altro, la mancata e insufficiente motivazione della sentenza di appello in ordine all'assenza della copertura finanziaria necessaria per la progressione economica; violazione e falsa applicazione di norme di contabilità pubblica (art. 191 e art. 153 d.lgs. 267/2000 e art. 55, co.5 L. 142/1990), di disposizioni dei CCNL (1.4.1999 e 22.1.2002) relative alla determinazione dei fondi per le progressioni e dell'art. 2697 c.c. in tema di onere della prova. Il ricorrente sosteneva che, poiché la procedura di progressione era stata indetta, doveva presumersi l'esistenza della copertura finanziaria e che la P.A. avrebbe dovuto provare la sua carenza; inoltre censurava l'apparente genericità del richiamo delle norme di contabilità senza riferimento agli atti concreti incompatibili.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha confermato il principio secondo cui atti e procedure della P.A. che comportano oneri per il personale possono dispiegare effetti soltanto se esiste la necessaria copertura finanziaria (impegno contabile e attestazione di regolarità contabile), richiamando ampia giurisprudenza in materia. In fatto la Corte di merito aveva accertato che i prospetti allegati alla deliberazione coprivano soltanto il triennio 1999-2001 mentre la progressione riguardava anni successivi (anno 2004, indetta nel 2008), e che le previsioni contrattuali di carattere annuale non potevano sostituire la concreta copertura per gli anni di interesse; tale accertamento è stato ritenuto non manifestamente implausibile e non viziato sul piano probatorio. La Corte ha inoltre dichiarato inammissibile il motivo relativo al risarcimento danni per mancata riproposizione in appello ai sensi dell'art. 346 c.p.c. Infine la Corte ha condannato la ricorrente al pagamento delle spese di giudizio.

Norme richiamate

• art. 191, d.lgs. 267/2000

  «gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria di cui all'articolo 153, comma 5»

  Occorre impegno contabile ed attestazione di copertura finanziaria perché atti che comportano spesa per gli enti locali producano effetti vincolanti; la loro mancata osservanza determina inefficacia/nullità dell'atto rispetto all'ente

• art. 153, d.lgs. 267/2000

  Richiamato in relazione all'attestazione della copertura finanziaria: la certificazione prevista dall'art.153 è requisito per la regolarità della spesa

• art. 55, comma 5, L. 142/1990

  «i provvedimenti dei responsabili dei servizi che comportano impegni di spesa sono trasmessi al responsabile del servizio finanziario e sono esecutivi con l'apposizione del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria»

  Sottolinea il principio che il visto di regolarità contabile che attesta la copertura è condizione di esecutività degli atti che impegnano la spesa

• art. 2126 c.c.

  Eccezione: le prestazioni di fatto rese e richieste dal datore di lavoro possono giustificare un obbligo retributivo anche se l'atto formale è viziato; la Corte precisa che tale ipotesi è la sola deroga al requisito della copertura

• art. 2697 c.c.

  Riferimento all'onere della prova: la Corte ritiene che non vi sia violazione perché il giudice di merito ha fornito una motivazione logica e non implausibile sull'assenza della copertura finanziaria

• CCNL 1.4.1999 e CCNL 22.1.2002 (disposizioni su fondi per progressioni)

  Norme contrattuali che prevedono attribuzione annuale di risorse per progressioni: la Corte afferma che le previsioni contrattuali non sostituiscono la verifica concreta della copertura finanziaria per l'atto adottato

• art. 346 c.p.c.

  Norma processuale richiamata in relazione all'obbligo di riproporre in appello le domande subordinate (es. risarcimento) perché possano essere decise in grado di appello; la mancata riproposizione rende la censura inammissibile

• D.P.R. n. 115/2002, art. 13, comma 1-quater

  Richiamato nella liquidazione delle spese per attestare i presupposti per il versamento; rilievo formale connesso alla condanna alle spese

• r.d. n. 383/1934, artt. 284-288

  Citati come riferimento storico-normativo sulla necessità dell'impegno di spesa nei contratti degli enti locali; la Corte richiama la portata inderogabile delle regole di spesa

Massime di principio

• Le decisioni amministrative o datoriali che comportano aumenti di costo del personale producono effetti solo se esiste concreta copertura finanziaria (impegno contabile e visto/attestazione del responsabile finanziario).
• Le previsioni contrattuali o la mera indizione di procedure non sostituiscono la verifica della concreta copertura di spesa per gli anni interessati; la determinazione annuale dei fondi impone controllo specifico per ogni esercizio.
• L'assenza di impegno/attestazione contabile può rendere inefficaci o invalide le procedure/atti della P.A. e impedire il sorgere di diritti dei dipendenti, salvo il caso specifico in cui siano state effettivamente rese prestazioni di fatto (art. 2126 c.c.).
• Sull'onere della prova: il giudice può ritenere assente la copertura finanziaria sulla base di accertamenti logici e documentali (ad es. prospetti riferiti ad anni diversi); non sempre la questione è meramente probatoria a carico della P.A.
• In materia processuale, le domande subordinate (es. risarcimento) assorbite in primo grado devono essere riproposte in appello ai sensi dell'art. 346 c.p.c. per poter essere decidere in grado di appello; altrimenti la relativa censura in Cassazione è inammissibile.
• Le questioni di nullità o validità degli atti di spesa possono essere rilevate d'ufficio, ma i ricorsi per Cassazione devono rispettare i requisiti di specificità e autosufficienza dei motivi.