Sentenza n. 1133/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno chiesto l’accertamento dell’occupazione senza titolo di terreni identificati al foglio 21, mappale 870, e al foglio 20, mappali 1525, 1325, 661, 360 e 359, con restituzione previa rimessione in pristino, salvo acquisizione ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001, e risarcimento pro quota dei danni da mancato godimento. Per il mappale 870 hanno dedotto che il Comune avesse realizzato nei primi anni Novanta condutture interrate e, successivamente, opere di urbanizzazione, senza un valido titolo. Per i terreni del foglio 20 hanno contestato la cessione gratuita nell’ambito della lottizzazione del 1981, sostenendo che la dichiarazione del 1° marzo 1982 fosse stata sottoscritta da un solo comproprietario, privo di procura scritta degli altri, e fosse quindi invalida e inefficace. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione sulla domanda relativa al mappale 870, l’inammissibilità del ricorso e, per i fondi del foglio 20, l’intervenuta usucapione. Sono state inoltre sollevate questioni di inammissibilità per ricorso cumulativo/collettivo e di tardività delle eccezioni comunali.

La decisione

La domanda relativa al mappale 870 è stata dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione, con indicazione del giudice ordinario e possibilità di riproporre il giudizio ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Per la realizzazione delle condutture, il progetto esecutivo non costituiva dichiarazione di pubblica utilità né era inserito in una procedura espropriativa: la delibera comunale del 1990 escludeva espressamente espropriazioni e occupazioni di terreni privati, e il Comune aveva agito uti dominus senza esercizio di poteri ablatori. Anche per le opere di urbanizzazione asseritamente riferite al mappale 870 non è stata provata l’incidenza della concessione edilizia n. 9/2008 su quella porzione di terreno; la controversia non rientrava quindi nella giurisdizione esclusiva amministrativa. Per i terreni del foglio 20 la giurisdizione amministrativa è stata riconosciuta perché la controversia riguarda interpretazione, applicazione ed esecuzione della convenzione di lottizzazione. Il Collegio ha ritenuto tempestiva l’eccezione comunale di usucapione, escludendo l’applicazione delle preclusioni dell’art. 167 c.p.c. nel processo amministrativo, e ha ritenuto l’usucapione scrutinabile incidentalmente ai sensi dell’art. 8 c.p.a. L’eccezione è stata accolta: l’immissione nel possesso era stata pacifica, palese e non clandestina, nella convinzione del Comune di avere acquistato i terreni mediante cessione gratuita; l’opera pubblica era stata ultimata il 16 dicembre 1999 e la richiesta di restituzione era stata presentata il 12 marzo 2021, dopo il decorso del ventennio. Il termine decorreva dall’inizio del possesso, non dall’entrata in vigore del d.P.R. 327/2001, perché si trattava di occupazione materiale non riconducibile a una procedura espropriativa. Il ricorso è stato pertanto respinto per i terreni del foglio 20, essendo stata accertata incidentalmente l’acquisizione per usucapione in favore del Comune. Le questioni di rito ulteriori sono state assorbite per la ragione più liquida. Spese compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 11 c.p.a.

  dichiara il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione e indica come giudice competente a decidere il giudice ordinario, dinanzi al quale il giudizio potrà essere riproposto ai sensi dell’art. 11, c.p.a., per quanto riguarda le domande relative al terreno di cui al foglio 21 mappale 870;

  Dichiarato il difetto di giurisdizione, la domanda può essere riproposta davanti al giudice ordinario secondo le modalità previste dall’art. 11 c.p.a.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  Orbene, ad avviso del Collegio i ricorrenti non hanno addotto, neanche nel presente giudizio, alcun elemento idoneo a dimostrare che il mappale 870 - sul quale, dalla documentazione fotografica depositata (documento 16 depositato dai ricorrenti), non risulta comunque essere stato realizzato alcun marciapiede - sia stato oggetto della concessione edilizia n. 9/2008, ciò che esclude la riconducibilità della controversia alla giurisdizione esclusiva di questo giudice ex art. ex art. 133, c. 1, lett. a), n. 2, c.p.a..

  La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di urbanistica ed edilizia non sussiste per la contestazione relativa al mappale 870 se non è dimostrato che quel fondo sia stato interessato dai provvedimenti e dalle opere di urbanizzazione invocati.

• art. 39 c.p.a.

  Come è stato rimarcato, l’articolo 39 cod. proc. amm. rinvia alle disposizioni del codice di procedura civile "(...) in quanto compatibili o espressione di principi generali" e, in questa prospettiva, il c.d. rinvio esterno non può essere reputato ammissibile con riguardo alle previsioni che contrastano con la scansione dei termini processuali propri del processo amministrativo, il quale presenta una struttura procedimentale diversa rispetto a quella che connota il processo civile (cfr. Cons. Stato n. 460 del 2025, cit.).

  Il rinvio esterno al codice di procedura civile opera solo nei limiti della compatibilità e non consente di importare preclusioni che contrastino con la struttura e la scansione dei termini del processo amministrativo.

• art. 8 c.p.a.

  Il giudice amministrativo, a norma dell’art. 8 c.p.a., ha il potere di pronunciarsi, incidenter tantum, su questioni pregiudiziali, ancorché veicolate in via di eccezione, attinenti a diritti (con esclusione, in ogni caso, dell’incidente di falso e delle questioni sullo stato e capacità delle persone), ai circoscritti fini della soluzione della vertenza ad esso demandata in via principale (cfr. in senso sostanzialmente analogo: Consiglio di Stato, Sezione Quarta, n. 1883/2014).

  Nell’ambito della propria giurisdizione, il giudice amministrativo può risolvere incidentalmente questioni pregiudiziali relative a diritti, anche quando proposte in via di eccezione, se la loro soluzione è necessaria per decidere la domanda principale, salve le esclusioni previste.

• art. 1158 c.c.

  Per questo, ai sensi dell’art. 8 c.p.a., trattandosi di una questione incidentale relativa a diritti la cui risoluzione è necessaria per pronunciare sulla questione principale, ossia sulla domanda di restituzione di un’area ritenuta occupata illegittimamente, il giudice amministrativo può accertare se sia intervenuta l’acquisizione per usucapione ventennale, ai sensi dell’art. 1158 c.c., ed accertare la venuta in esistenza del diritto di proprietà della pubblica amministrazione, in conseguenza del mero possesso ultraventennale (cfr. C.G.A.R.S. n. 9 cit.).

  L’usucapione immobiliare ventennale può essere accertata incidentalmente dal giudice amministrativo, quando la verifica sia necessaria per decidere una domanda restitutoria rientrante nella sua giurisdizione.

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  Per la Cassazione, inoltre, non rileva, in senso contrario, la facoltà di acquisizione sanante ex art. 42 bis del d.P.R. n. 327 del 2001, essendo l’acquisto postumo del diritto di proprietà logicamente incompatibile con l’intervenuto acquisto retroattivo del medesimo diritto a titolo di usucapione (Cass., 4 luglio 2012 n. 11147).

  La possibilità per l’amministrazione di disporre l’acquisizione sanante non impedisce la maturazione dell’usucapione; l’acquisto postumo previsto dall’art. 42-bis è logicamente incompatibile con un acquisto già intervenuto per usucapione.

Massime di principio

• La giurisdizione amministrativa sulle controversie da occupazione di fondi privati presuppone un comportamento riconducibile all’esercizio di un potere pubblico. L’occupazione meramente materiale, non preceduta da dichiarazione di pubblica utilità e non inserita in una procedura espropriativa, appartiene alla giurisdizione ordinaria.
• La mera approvazione di un progetto non equivale a dichiarazione di pubblica utilità quando il progetto non si colloca nell’ambito di una procedura espropriativa; l’esercizio del potere ablatorio presuppone la consapevolezza dell’altruità del bene.
• Le controversie sulla portata, interpretazione, applicazione ed esecuzione di una convenzione di lottizzazione rientrano nella giurisdizione esclusiva amministrativa prevista dall’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.
• Nel processo amministrativo le eccezioni non rilevabili d’ufficio non sono soggette alle preclusioni dell’art. 167 c.p.c. quando tali preclusioni non sono compatibili con la struttura e la scansione processuale amministrativa; il rinvio esterno ex art. 39 c.p.a. non può introdurre limitazioni difensive non previste dal codice.
• Il giudice amministrativo, nell’ambito della propria giurisdizione, può accertare incidentalmente l’usucapione di un immobile quando la questione è necessaria per decidere la domanda principale, senza pronunciare con efficacia di giudicato sul diritto.
• In caso di occupazione materiale del fondo da parte della pubblica amministrazione, il possesso utile ai fini dell’usucapione può decorrere dall’immissione nel possesso, se l’occupazione non è violenta né clandestina; l’acquisizione può maturare anche prima dell’entrata in vigore del d.P.R. 327/2001.

Come è indicizzato