Circolare ADM n. 18/2026

Procedura di controllo sui prodotti che entrano nel mercato dell’UE ai sensi del regolamento (UE) 2019/1020

La circolare fornisce chiarimenti operativi per l’uniforme applicazione del regolamento (ue) 2019/1020 e del d.lgs. n. 157/2022 in materia di vigilanza del mercato e conformità dei prodotti. L’obiettivo è precisare il rapporto tra immissione in libera pratica, immissione sul mercato e messa a disposizione sul mercato, con effetti diretti sull’attività di controllo doganale e sull’eventuale avvio dei procedimenti sanzionatori.

Quadro normativo e nozioni rilevanti

ADM richiama la propria competenza al controllo dei prodotti che entrano nel mercato dell’Unione. Ai sensi dell’art. 3 del regolamento (ue) 2019/1020:

• l’"immissione sul mercato" è la prima messa a disposizione di un prodotto sul mercato dell’Unione;
• la "messa a disposizione sul mercato" è qualsiasi fornitura di un prodotto per la distribuzione, il consumo o l’uso nel mercato dell’Unione nel corso di un’attività commerciale, a titolo oneroso o gratuito;
• i "prodotti che entrano nel mercato dell’Unione" sono i prodotti provenienti da paesi terzi destinati a essere immessi sul mercato dell’Unione o destinati all’uso o al consumo privato nel territorio doganale dell’Unione e vincolati al regime doganale di immissione in libera pratica.

La circolare richiama inoltre le corrispondenti definizioni contenute nel regolamento (ue) 2023/988 e la Guida blu della Commissione europea (comunicazione 2022/C 247/01), che rappresenta il principale documento interpretativo in materia.

Rapporti tra immissione in libera pratica e immissione sul mercato

La circolare evidenzia che, pur coincidendo normalmente, i due momenti possono non essere contestuali. In particolare:

• l’immissione sul mercato può avvenire prima dell’immissione in libera pratica, ad esempio nelle vendite online o a distanza da operatori stabiliti fuori dall’Unione;
• l’immissione sul mercato può avvenire dopo l’immissione in libera pratica, ad esempio quando le merci sono importate da una filiale europea per successiva distribuzione;
• l’immissione sul mercato può anche non avvenire, ad esempio se la merce, pur sdoganata, è poi esportata verso un paese terzo e quindi non è destinata alla distribuzione, al consumo o all’uso nel mercato unionale.

Controlli doganali allo sdoganamento

Quando le merci terze sono soggette a controllo fisico o documentale con finalità di sicurezza/vigilanza, i funzionari doganali devono operare secondo tre scenari.

1. Immissione in libera pratica e immissione sul mercato contestuale o antecedente

Se nel controllo emergono irregolarità o sospette non conformità, l’ufficio:

• sospende lo svincolo;
• segnala l’irregolarità o la sospetta irregolarità all’autorità competente ai sensi dell’art. 26 del regolamento (ue) 2019/1020;
• avvia, se confermata la non conformità, la procedura sanzionatoria.

2. Immissione in libera pratica senza contestuale o antecedente immissione sul mercato

Se i beni non sono destinati, al momento della dichiarazione doganale, a essere messi a disposizione sul mercato dell’Unione, non si procede alla sospensione dello svincolo né alla segnalazione ex art. 26 del regolamento (ue) 2019/1020. La circolare indica come esempi i beni destinati a essere conformati successivamente prima di un’eventuale vendita nel mercato UE oppure destinati all’esportazione verso un paese terzo.

Per verificare tale situazione, l’operatore economico deve produrre all’atto della dichiarazione:

• un’autocertificazione ex art. 47 d.p.r. n. 445/2000;
• l’indicazione che il bene non è destinato, al momento della presentazione doganale, alla distribuzione, al consumo o all’uso sul mercato dell’Unione;
• l’indicazione dell’effettivo utilizzo e del luogo di destinazione, stoccaggio o deposito privato.

La circolare prevede il codice documento 25AO per l’allegazione dell’autocertificazione. In mancanza del codice, la merce è considerata destinata all’immissione sul mercato e si applica il regime del punto 1.

Se l’ufficio dubita della veridicità dell’autodichiarazione, può richiedere documentazione giustificativa ulteriore. Gli esiti possibili sono:

• documentazione idonea: svincolo della merce, senza sospensione né sanzioni, con successiva comunicazione al Nucleo Speciale Beni e Servizi della Guardia di finanza e, per conoscenza, all’Ufficio controlli dogane;
• documentazione non idonea: si procede come nel caso di immissione contestuale o antecedente sul mercato;
• dichiarazione non veritiera: se emergono indizi gravi, precisi e concordanti, l’ufficio segnala anche l’Autorità giudiziaria.

3. Merci in custodia temporanea o vincolate ad altri regimi

Se i prodotti provenienti da paesi terzi sono in custodia temporanea o vincolati a un regime diverso dall’immissione in libera pratica, e vi sono dubbi sulla conformità o sulla destinazione al mercato UE, l’ufficio ne informa immediatamente l’ufficio doganale competente per l’eventuale futura immissione in libera pratica, trasmettendo tutte le informazioni utili.

La circolare precisa inoltre che eventuali controlli successivi allo svincolo, diversi dai controlli a posteriori disposti da ADM, non rientrano nelle competenze dell’ufficio doganale, ma possono essere svolti dalla Guardia di finanza quale autorità designata dal d.lgs. n. 157/2022.

Contestazione delle violazioni e irrogazione delle sanzioni

Per le fattispecie di cui al punto 1, la contestazione allo sdoganamento è possibile solo se, a seguito della conferma dell’autorità competente, risulti che l’immissione sul mercato è precedente o contestuale all’immissione in libera pratica.

Per le fattispecie di cui al punto 2, se l’ufficio ritiene attendibile l’autodichiarazione 25AO e l’eventuale documentazione integrativa, non avvia il procedimento sanzionatorio.

Nei controlli a posteriori, in entrambe le ipotesi, se dalle verifiche ex art. 48 del Codice doganale dell’Unione e dal capo IV dell’allegato 1 al d.lgs. 141/2024 emerge che il prodotto è stato immesso sul mercato in assenza dei requisiti di settore, l’ufficio constata la violazione e avvia il procedimento sanzionatorio. La prova dell’immissione sul mercato può derivare anche dalle operazioni commerciali successive allo svincolo, come:

• contratti di vendita o fornitura;
• fatture;
• consegna dei beni;
• altra documentazione che dimostri la distribuzione nel mercato dell’Unione.

La procedura segue la legge n. 689/1981:

• art. 13: redazione del verbale di constatazione con fatti, norme violate, responsabile e obbligati in solido;
• art. 14: contestazione nei termini di legge;
• termine di 90 giorni: nel caso del punto 1 decorre dalla comunicazione dell’autorità competente sull’esito istruttorio; nel caso del punto 2 e nei controlli a posteriori decorre dalla conoscenza dell’avvenuta immissione sul mercato del prodotto non conforme;
• art. 16: pagamento in misura ridotta entro 60 giorni dalla notifica, pari a un terzo del massimo o, se più favorevole, al doppio del minimo edittale, oltre alle spese;
• art. 17: in mancanza di pagamento, trasmissione del rapporto all’autorità amministrativa competente, o al Prefetto se mancante.

La circolare indica che il pagamento in misura ridotta va effettuato sul conto intestato all’UADM con causale specifica e che le somme riscosse seguono l’art. 114 dell’allegato 1 al d.lgs. 141/2024, con ripartizione tra Agenzia e restante quota. L’ufficio deve trasmettere la contabile del pagamento all’autorità di sorveglianza competente.

Strumenti cautelari: sequestro amministrativo

La circolare affronta il rapporto tra sospensione dello svincolo e sequestro amministrativo ex art. 13 della legge n. 689/1981. Quando la merce è ancora vincolata doganalmente, il sequestro cautelare non si applica perché la funzione cautelare è già assolta dalla sospensione dello svincolo.

Ne consegue che, allo sdoganamento, il sequestro amministrativo può essere disposto solo se previsto espressamente dalla normativa di settore. In assenza di una specifica previsione, l’ufficio deve limitarsi a notificare all’operatore le determinazioni dell’autorità di vigilanza del mercato.

Nei controlli a posteriori, invece, se viene accertata una violazione relativa all’immissione sul mercato di prodotti non conformi e la merce è ancora, in tutto o in parte, nella disponibilità dell’operatore economico, l’ufficio può procedere al sequestro amministrativo cautelare.

Indicazioni operative finali

Le Direzioni territoriali sono chiamate a vigilare sull’uniforme applicazione della circolare presso gli uffici dipendenti. Eventuali difficoltà applicative devono essere segnalate tempestivamente alla Direzione Dogane.