Circolare ADM n. 18/2026

Procedura di controllo sui prodotti che entrano nel mercato dell’UE e distinzione tra immissione sul mercato e immissione in libera pratica

La circolare fornisce chiarimenti operativi sull’applicazione del regolamento (UE) 2019/1020 in materia di vigilanza del mercato e conformità dei prodotti, coordinandolo con il d.lgs. 157/2022 e con la disciplina unionale e nazionale in materia di controlli doganali. L’obiettivo è assicurare uniformità di comportamento degli uffici doganali quando le merci provenienti da paesi terzi entrano nel territorio dell’Unione.

Quadro normativo e definizioni rilevanti

Ai sensi del regolamento (UE) 2019/1020, ADM è competente per il controllo di tutti i prodotti che entrano nel mercato dell’Unione. La circolare richiama le definizioni dell’art. 3 del regolamento e i criteri interpretativi contenuti nella Comunicazione 2022/C 247/01, c.d. Guida blu della Commissione europea.

In particolare:

• l’"immissione sul mercato" è la prima messa a disposizione di un prodotto sul mercato dell’Unione;
• la "messa a disposizione sul mercato" coincide con qualsiasi fornitura del prodotto per distribuzione, consumo o uso nel mercato unionale, a titolo oneroso o gratuito;
• i "prodotti che entrano nel mercato dell’Unione" sono i prodotti provenienti da paesi terzi destinati a essere immessi sul mercato dell’Unione o destinati all’uso o consumo privato nel territorio doganale dell’Unione e vincolati al regime di immissione in libera pratica.

La circolare sottolinea inoltre che la normativa non impone sempre la coincidenza temporale tra immissione in libera pratica e immissione sul mercato: in alcuni casi l’immissione sul mercato può precedere la libera pratica, in altri può seguirla, in altri ancora può non verificarsi affatto.

Casi in cui il momento dell’immissione sul mercato non coincide con la libera pratica

La circolare individua tre scenari principali:

• immissione sul mercato precedente o contestuale alla libera pratica: ricorre, ad esempio, nei casi di e-commerce o vendite a distanza da operatori stabiliti fuori dall’UE verso consumatori unionali;
• immissione sul mercato successiva alla libera pratica: si verifica, ad esempio, quando una filiale europea importa i prodotti per una successiva fornitura ai distributori;
• assenza di immissione sul mercato: si verifica quando i beni, pur sdoganati, non sono destinati alla distribuzione, al consumo o all’uso nel mercato dell’Unione e sono invece destinati all’esportazione verso un paese terzo.

La circolare richiama anche le ipotesi in cui, secondo la Guida blu, non vi è ancora messa a disposizione sul mercato: merci nei magazzini del fabbricante o dell’importatore, trasferimenti a rappresentanti autorizzati nell’Unione, merci in transito o in regimi doganali speciali, esposizioni in fiere o dimostrazioni controllate, acquisti effettuati da consumatori in paese terzo e poi introdotti nell’UE per uso personale.

Controlli doganali allo sdoganamento

Per le merci soggette a controllo fisico o documentale per finalità di sicurezza e vigilanza, gli uffici devono applicare regole diverse a seconda della destinazione effettiva del bene.

Nel caso di dichiarazione di immissione in libera pratica con immissione sul mercato contestuale o antecedente, se emergono irregolarità, non conformità o rischi, l’ufficio:

• sospende lo svincolo;
• segnala l’irregolarità all’autorità competente ai sensi dell’art. 26 del regolamento (UE) 2019/1020;
• avvia, se confermata la non conformità, la procedura sanzionatoria.

Nel caso di dichiarazione di immissione in libera pratica senza contestuale o antecedente immissione sul mercato, qualora i beni non siano destinati alla messa a disposizione sul mercato UE, non deve essere disposta la sospensione dello svincolo né la segnalazione ex art. 26. La circolare precisa che tale ipotesi ricorre, ad esempio, quando i beni devono essere resi conformi in un momento successivo oppure sono destinati all’esportazione verso un paese terzo.

Autocertificazione dell’operatore e codice documento 25AO

Per consentire l’accertamento della mancata destinazione al mercato UE, l’operatore economico deve presentare, al momento della dichiarazione doganale, un’autocertificazione ex art. 47 d.P.R. 445/2000 attestante:

• che il bene non è destinato, al momento della presentazione doganale, alla distribuzione, al consumo o all’uso sul mercato dell’Unione;
• che il bene è rivolto a un mercato extra UE oppure al mercato UE solo dopo il soddisfacimento di tutti i requisiti della normativa unionale;
• l’effettivo utilizzo e il luogo di destinazione, stoccaggio o deposito privato.

Per l’allegazione dell’autocertificazione è stato istituito il codice documento 25AO. In assenza di tale codice, la merce è considerata destinata all’immissione sul mercato e si applica la procedura ordinaria di controllo.

Se l’ufficio dubita della veridicità dell’autodichiarazione, può richiedere documentazione giustificativa. La circolare distingue due esiti:

• se la documentazione è idonea, la merce viene svincolata; non si applicano le disposizioni del capo VII del regolamento 2019/1020 e non si avviano procedimenti sanzionatori;
• se la documentazione non è idonea o non attendibile, si procede come nel caso di immissione sul mercato contestuale o antecedente.

Quando emergono indizi gravi, precisi e concordanti di falsità dell’autocertificazione, l’ufficio procede anche alla segnalazione all’autorità giudiziaria.

Comunicazioni tra uffici e controlli su merci in regimi diversi dalla libera pratica

Per i prodotti in arrivo da paesi terzi e posti in custodia temporanea o vincolati a un regime diverso dall’immissione in libera pratica, se sussistono dubbi sulla conformità o sulla possibile destinazione al mercato UE, l’ufficio deve comunicare immediatamente la situazione all’ufficio doganale di destinazione competente per l’eventuale libera pratica, trasmettendo tutte le informazioni utili.

La circolare chiarisce inoltre che eventuali controlli successivi allo svincolo, diversi dai controlli a posteriori disposti da ADM, non rientrano nelle competenze dell’ufficio doganale e possono essere effettuati dalla Guardia di finanza, quale autorità designata dal d.lgs. 157/2022.

Contestazione delle violazioni e procedimento sanzionatorio

Per le ipotesi in cui l’immissione sul mercato sia contestuale o precedente alla libera pratica, la contestazione amministrativa può essere avviata solo se l’autorità competente conferma la non conformità o irregolarità del bene.

La circolare richiama la disciplina generale della legge n. 689/1981:

• art. 13: verbale di constatazione della violazione con indicazione dei fatti, delle norme violate, del responsabile e degli obbligati in solido;
• art. 14: contestazione o notificazione della violazione;
• art. 16: pagamento in misura ridotta entro 60 giorni dalla notifica, pari a un terzo del massimo edittale o, se più favorevole, al doppio del minimo edittale, oltre alle spese;
• art. 17: in mancanza di pagamento, trasmissione del rapporto all’autorità competente per l’irrogazione della sanzione.

Il termine di 90 giorni per la notificazione decorre, nel caso di immissione sul mercato contestuale o precedente alla libera pratica, dalla comunicazione dell’esito istruttorio dell’autorità competente; nelle altre ipotesi e nei controlli a posteriori decorre dalla data di conoscenza dell’avvenuta immissione sul mercato del prodotto non conforme.

Per il pagamento in misura ridotta, la circolare indica che la causale deve riportare il riferimento al verbale e che le somme riscosse sono soggette alla ripartizione prevista dall’art. 114 dell’allegato 1 al d.lgs. 141/2024. È altresì richiesto l’uso dell’IBAN aggiornato comunicato dal MIMIT, con trasmissione della contabile all’autorità di sorveglianza.

Controlli a posteriori

Nei controlli a posteriori, disposti ai sensi dell’art. 48 del Codice doganale dell’Unione e del capo IV dell’allegato 1 al d.lgs. 141/2024, la violazione può emergere anche dall’esame della contabilità e delle operazioni commerciali successive allo svincolo.

In particolare, per l’ipotesi in cui la merce sia stata svincolata senza contestuale immissione sul mercato, l’immissione sul mercato può essere desunta da elementi come:

• contratti di vendita o fornitura;
• fatture;
• consegna;
• altra documentazione che dimostri la distribuzione dei prodotti nel mercato unionale.

Se viene accertato che il prodotto è stato immesso sul mercato senza i requisiti richiesti dalla normativa di settore, l’ufficio procede alla constatazione della violazione e all’avvio del procedimento sanzionatorio.

Sequestro amministrativo e misure cautelari

La circolare affronta infine il tema del sequestro amministrativo cautelare ex art. 13 della legge n. 689/1981.

Precisa che il sequestro non si applica quando la merce permane sotto vincolo doganale, perché la funzione cautelare è già soddisfatta dalla sospensione dello svincolo, che impedisce all’operatore qualsiasi utilizzo o immissione sul mercato.

Pertanto:

• durante i controlli allo sdoganamento, il sequestro amministrativo può essere disposto solo se espressamente previsto dalla normativa di settore applicabile;
• in assenza di una specifica previsione, l’ufficio deve limitarsi a notificare all’operatore le determinazioni dell’autorità di vigilanza del mercato;
• nei controlli a posteriori, se viene accertata una violazione e la merce è ancora, in tutto o in parte, nella disponibilità dell’operatore, può essere disposto il sequestro amministrativo cautelare.

Indicazioni organizzative finali

La circolare affida alle Direzioni territoriali il compito di vigilare sull’uniforme applicazione delle istruzioni impartite agli uffici dipendenti e di segnalare tempestivamente eventuali difficoltà applicative alla Direzione Dogane.