Cassazione Civile, Sentenza n. 1945/2023 del 23/01/2023

Esito

La controversia

Il contribuente aveva chiesto il rimborso del 90% delle imposte versate a titolo di Irpef e Irap per gli anni 1990-1992 in base all'art. 9, comma 17, della L. 27 dicembre 2002, n. 289 (misure per i soggetti colpiti dal sisma del 1990). Dopo il silenzio-rifiuto dell'Amministrazione il contribuente ottenne sentenza favorevole (somma riconosciuta €12.475,97). In sede di ottemperanza l'Agenzia eccepì l'applicabilità di una disciplina sopravvenuta (art. 1, comma 665, L. 190/2014, come modificato dall'art. 16-octies d.l. 91/2017 e dall'art. 29 d.l. 162/2019) che avrebbe introdotto limiti alle modalità e all'ammontare dei rimborsi (riduzione al 50% e possibile negazione in caso di esaurimento risorse), chiedendo che tali limiti fossero applicati al processo di ottemperanza.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso dell'Agenzia delle Entrate. Ha confermato il principio secondo cui la disciplina sopravvenuta che introduce limiti quantitativi alle erogazioni incide sull'esecuzione del credito e non sul diritto sostanziale già accertato con sentenza passata in giudicato. Il giudice dell'ottemperanza deve verificare la disponibilità dei fondi previsti dall'art. 1, comma 665, e, in caso di incapienza, adottare tutte le misure previste dalla normativa di contabilità pubblica per dare esecuzione alla sentenza (anche nominando un commissario ad acta), ivi compresa l'eventuale emissione dello speciale ordine di pagamento in conto sospeso. Non è ammissibile una falcidia del credito patrimoniale accertato: l'eventuale mancanza temporanea di fondi sospende o differisce l'esecuzione ma non estingue il diritto del contribuente.

Norme richiamate

• art. 1, comma 665, legge 23 dicembre 2014, n. 190

  In relazione alle istanze di rimborso presentate, qualora l'ammontare delle stesse ecceda le complessive risorse stanziate dal presente comma, i rimborsi sono effettuati applicando la riduzione percentuale del 50 per cento sulle somme dovute; a seguito dell'esaurimento delle risorse stanziate dal presente comma non si procede all'effettuazione di ulteriori rimborsi. Con provvedimento del direttore dell'Agenzia delle entrate, da emanare entro il 30 settembre 2017, sono stabilite le modalità e le procedure finalizzate ad assicurare il rispetto dei limiti di spesa stabiliti dal presente comma. A tal fine è autorizzata la spesa di 30 milioni di euro per ciascuno degli anni 2015-2017

  La Corte ha ritenuto che tale disposizione imponga limiti finanziari e modalità di erogazione, ma che incida solo sull'esecuzione del diritto (modalità/tempi/quantum erogabile in presenza di incapienza), non sul titolo sostanziale già acquisito con sentenza passata in giudicato.

• art. 16-octies, d.l. 20 giugno 2017, n. 91, convertito in legge 3 agosto 2017, n. 123

  Modifica il comma 665 dell'art. 1 L. 190/2014; la Corte interpreta la modifica come rilevante ai fini dell'esecuzione (limitazione/criteri di riparto) ma non come norma che annulli o riduca il diritto sostanziale già riconosciuto dal giudice.

• art. 29, d.l. 30 dicembre 2019, n. 162, convertito in legge 28 febbraio 2020, n. 8

  Ha modificato il quantum delle risorse destinate (portandole a €160.000.000 senza ripartizione annuale). Anche questa modifica rimane rilevante per la disponibilità finanziaria in fase di esecuzione, ma non altera la titolarità del diritto accertato.

• art. 9, comma 17, legge 27 dicembre 2002, n. 289

  Norma base che riconosce il diritto al rimborso (90%) per i soggetti colpiti dal sisma del 1990: è il titolo sostanziale su cui si fonda la pretesa del contribuente.

• art. 70, d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 (giudizio di ottemperanza)

  Regola il giudizio di ottemperanza; la Corte sottolinea che il giudice dell'ottemperanza ha poteri ricostruttivi e deve compiere gli accertamenti necessari per delimitare l'effettiva portata del comando giudiziale e disporre il 'quomodo' dell'esecuzione, sostituendosi all'amministrazione se necessario.

• art. 14, comma 2, d.l. 31 dicembre 1996, n. 669, convertito nella legge 28 dicembre 1997, n. 30 (ordine di pagamento in conto sospeso)

  Prevede lo speciale ordine di pagamento in conto sospeso che la pubblica amministrazione può emettere per anticipare pagamenti in presenza di titoli esecutivi e di assenza di disponibilità sul capitolo: la Corte indica che tale strumento può essere utilizzato per dare esecuzione alle sentenze di rimborso quando i capitoli ordinari siano incapienti.

• Principi costituzionali e convenzionali (art. 24 Cost., art. 3 Cost., Protocollo n. 1 CEDU)

  La Corte rileva che l'interpretazione seguita tutela il diritto d'accesso alla giustizia e il giusto equilibrio previsto dalla CEDU: la limitazione finanziaria non può configurare una falcidia dei diritti patrimoniali accertati, pena profili di illegittimità costituzionale o convenzionale.

Massime di principio

• Una norma sopravvenuta che introduce limiti finanziari incide sull'esecuzione del credito ma non annulla né modifica il diritto sostanziale già accertato con sentenza passata in giudicato.
• Nel giudizio di ottemperanza il giudice ha poteri 'ricostruttivi' e deve verificare la disponibilità dei fondi: se i capitoli sono incapienti deve indicare specifiche misure di esecuzione e può nominare un commissario ad acta.
• L'esaurimento temporaneo delle risorse non comporta l'estinzione del credito: l'assenza di fondi differisce o dilaziona l'effettiva erogazione ma non elimina il diritto del contribuente a percepire quanto riconosciuto.
• L'Amministrazione può eccepire l'incapienza di bilancio, ma non può unilateralmente applicare una 'falcidia' al credito già giudizialmente accertato; il rimedio è l'attivazione delle procedure contabili straordinarie (es. ordine di pagamento in conto sospeso).
• Il giudice dell'ottemperanza, nella sentenza, deve precisare il 'quomodo' dell'attuazione (provvedimenti amministrativi da adottare, uso di strumenti contabili particolari, nomina del commissario), evitando formule generiche.
• Per il contribuente, in caso di sentenza favorevole ma di difficoltà esecutive legate a limiti di bilancio, è strategico rivolgersi al giudice dell'ottemperanza per ottenere l'attivazione delle misure sostitutive previste dalla normativa di contabilità pubblica.
• Le modifiche legislative successive che aumentano o riducono le dotazioni di bilancio (es. incrementi disposti da successivi d.l.) rilevano solo sul piano della disponibilità finanziaria e quindi sull'ordine cronologico/quantitativo delle erogazioni, non sul diritto sostanziale.