Sentenza n. 6822/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il Consorzio appellante contestava l'esclusione dalla gara, sostenendo che la consorziata indicata, Car Segnaletica, fosse una mera fornitrice di barriere e non un'impresa esecutrice soggetta all'obbligo di applicare il CCNL Edilizia previsto dalla lex specialis. Deduceva inoltre che l'impegno, assunto in sede di chiarimenti, ad applicare il CCNL Edilizia avrebbe dovuto essere considerato valido e che l'estromissione della consorziata avrebbe costituito una modifica in riduzione ammissibile ai sensi dell'art. 68, commi 17 e 18, del d.lgs. 36/2023. L'appellante sosteneva poi che il CCNL Metalmeccanica fosse pertinente all'attività produttiva della consorziata e che la stazione appaltante avrebbe dovuto valutarne la connessione con le lavorazioni eseguite, anche alla luce degli artt. 39 e 41 Cost., dell'art. 49 l. 88/1989 e dell'art. 2070 c.c. Infine contestava il giudizio di non equivalenza tra il CCNL Metalmeccanica e il CCNL Edilizia, denunciando errori di fatto, difetto di istruttoria, violazione del principio del risultato e erronea applicazione dell'art. 11 del d.lgs. 36/2023. In sede di gara la consorziata era stata espressamente indicata come impresa consorziata esecutrice e aveva dichiarato di applicare il CCNL Metalmeccanica, ritenendolo equivalente a quello richiesto. Dopo il soccorso istruttorio, a fronte dei rilievi della stazione appaltante sulle differenze relative a lavoro supplementare e straordinario, bilateralità, lavoro a tempo parziale, obblighi di denuncia agli enti e trattamento economico complessivo, essa aveva prospettato impegni aziendali compensativi, dichiarato di essere una mera fornitrice e assunto l'impegno ad applicare il CCNL Edilizia.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato integralmente la sentenza del TAR. Ha ritenuto decisivo che l'offerta qualificasse la consorziata come impresa esecutrice dei lavori, sicché la successiva prospettazione della stessa quale mera fornitrice costituiva una modifica sostanziale dell'offerta, intervenuta dopo la scadenza del termine di gara. Anche l'impegno successivo ad applicare il CCNL Edilizia modificava il contenuto economico dell'offerta, poiché il CCNL concretamente applicato incide sui costi della manodopera ed è elemento essenziale dell'offerta economica. Il soccorso istruttorio consente di regolarizzare carenze formali o documentali, ma non di correggere o rimodulare ex post l'offerta, né di introdurre obbligazioni alternative in base alle contestazioni della stazione appaltante. È stata esclusa anche la possibilità di estromettere la consorziata, poiché la modifica della compagine esecutiva avrebbe eluso un requisito di partecipazione e avrebbe inciso sui termini economici della proposta. Gli impegni individuali o aziendali diretti a compensare le differenze tra CCNL non possono fondare il giudizio di equivalenza, che deve riguardare le tutele oggettivamente garantite dai contratti collettivi nel loro complesso e non trattamenti individuali estranei alla struttura del CCNL. Il giudizio di non equivalenza è stato ritenuto adeguatamente istruito e motivato, anche in ragione dell'ausilio di un esperto giuslavorista, e non manifestamente illogico, arbitrario, irragionevole o affetto da travisamento. L'art. 11 del d.lgs. 36/2023 consente di indicare un CCNL diverso da quello previsto dalla stazione appaltante solo a condizione di dimostrarne l'equivalenza; non attribuisce un diritto a sottrarre il contratto scelto al vaglio comparativo sulla base della sua pretesa specialità o pertinenza settoriale. Il principio del risultato non può giustificare la selezione di un operatore che abbia modificato l'offerta o non abbia rispettato, sin dall'origine, gli obblighi della lex specialis. L'appellante è stato condannato alla rifusione delle spese del grado, liquidate in euro 4.000 oltre accessori di legge, se dovuti.

Norme richiamate

• art. 11 d.lgs. 36/2023

  L'operatore economico può applicare il CCNL indicato dalla stazione appaltante oppure un diverso contratto, purché dimostri che esso garantisce tutele economiche e normative equivalenti; la scelta del diverso CCNL deve risultare dall'offerta e non può essere modificata successivamente.

• art. 11, comma 4, d.lgs. 36/2023

  La dichiarazione di equivalenza deve comportare un'effettiva comparazione delle condizioni economiche e normative dei contratti collettivi; non è sufficiente prospettare trattamenti individuali o impegni aziendali compensativi.

• art. 68, commi 17 e 18, d.lgs. 36/2023

  La possibilità di modificare in riduzione le consorziate esecutrici non è utilizzabile quando la modifica è diretta a eludere un requisito di partecipazione o determina una sostanziale alterazione dell'offerta.

• art. 97, comma 2, d.lgs. 36/2023

  La modifica soggettiva della compagine esecutiva non può alterare i termini economici della proposta originaria, anche quando il subentro comporti l'applicazione di un CCNL diverso.

• art. 101 d.lgs. 36/2023

  Il soccorso istruttorio è diretto alla regolarizzazione di carenze formali o documentali e non consente la modifica sostanziale dei requisiti o dell'offerta economica.

• art. 2070 c.c.

  La disposizione non consente, nel regime dell'art. 11 del d.lgs. 36/2023 applicabile alla fattispecie, di sostituire il meccanismo della verifica di equivalenza con una valutazione fondata sulla sola riferibilità del CCNL all'attività produttiva dell'impresa.

Massime di principio

• Il contratto collettivo concretamente applicato dall'operatore economico o dalla consorziata esecutrice è elemento essenziale dell'offerta, perché incide direttamente sulla determinazione dei costi della manodopera; la sua modifica dopo la scadenza del termine di gara integra una modifica sostanziale dell'offerta e legittima l'esclusione.
• Il soccorso istruttorio consente soltanto la regolarizzazione di carenze formali o documentali e non può essere utilizzato per correggere, rettificare o rimodulare ex post un'offerta ambigua o economicamente non conveniente per l'operatore, né per introdurre obbligazioni alternative dopo le contestazioni della stazione appaltante.
• Quando l'offerta indica un soggetto come consorziata esecutrice, la successiva qualificazione dello stesso soggetto come mero fornitore costituisce modifica sostanziale dell'offerta e non può essere utilizzata per sottrarlo agli obblighi relativi al CCNL o per superare un requisito di partecipazione.
• La verifica di equivalenza tra il CCNL indicato dall'operatore economico e quello previsto dalla lex specialis deve riguardare, sulla base di parametri oggettivi e verificabili, l'insieme delle tutele economiche e normative garantite dai due contratti collettivi; non possono essere valorizzati trattamenti individuali, superminimi o impegni aziendali estranei alla struttura del CCNL.
• Il giudizio tecnico della stazione appaltante sull'equivalenza dei CCNL è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto in presenza di manifesta illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza o travisamento dei fatti; l'istruttoria può essere adeguatamente supportata dal parere di un esperto giuslavorista.
• La modifica della compagine esecutiva di un consorzio stabile non è ammissibile quando, anziché rispondere a mere esigenze organizzative, sia funzionale a eludere un requisito di partecipazione o comporti l'applicazione di un diverso CCNL, alterando i termini economici dell'offerta originaria.

Come è indicizzato