L.R. Lombardia 17/2017

Revisione delle procedure per nuovi comuni e variazioni comunali

La legge regionale Lombardia 6 luglio 2017, n. 17 interviene sul testo unico regionale in materia di circoscrizioni comunali e provinciali, riscrivendo la disciplina procedurale per l’istituzione di nuovi comuni, il mutamento delle circoscrizioni e delle denominazioni comunali. Il provvedimento riguarda esclusivamente il territorio lombardo e introduce un iter più articolato, fondato su iniziativa legislativa, confronto preliminare, referendum consultivo e successivi pareri istituzionali.

Iniziativa legislativa e contenuti minimi del progetto

L’iniziativa per istituire nuovi comuni o modificare circoscrizioni e denominazioni spetta secondo lo Statuto regionale. Ogni progetto di legge deve essere accompagnato da una relazione che evidenzi le ragioni di razionale assetto territoriale, le esigenze storiche, culturali, sociali, economiche e finanziarie e gli aspetti organizzativi dei servizi. Se la proposta riguarda una variazione territoriale, deve essere allegata anche la planimetria di tutti i comuni interessati. Il Presidente della Giunta regionale può promuovere l’iniziativa anche su richiesta dei comuni interessati, seguendo la procedura di confronto preliminare e referendum.

Confronto preliminare con popolazione e parti sociali

Prima della richiesta regionale, ciascun consiglio comunale interessato adotta una deliberazione preliminare con cui definisce contenuti ed esigenze dell’iniziativa e fissa un termine di almeno 60 giorni per osservazioni e proposte da parte di chiunque vi abbia interesse. La deliberazione deve riportare il quesito referendario, gli elementi informativi richiesti e, se del caso, le proposte di denominazione. Il comune pubblica un avviso sul proprio sito e sui canali istituzionali per l’intero periodo del termine e svolge confronti pubblici, anche per acquisire il parere delle parti sociali ed economiche.

Entro 10 giorni dall’approvazione della deliberazione, i comuni inviano alla struttura regionale competente copia dell’atto e la documentazione prevista. Se la Regione non formula osservazioni sulle modalità di attivazione entro 60 giorni dall’ultima deliberazione pervenuta, ciascun comune può deliberare sull’indizione del referendum consultivo comunale.

Richiesta su istanza degli elettori

Gli elettori residenti nei comuni, frazioni o borgate interessati possono presentare al comune una richiesta di attivazione della procedura. Se la richiesta proviene dalla maggioranza degli elettori, il confronto preliminare non è necessario. In tal caso il comune informa la struttura regionale competente entro 10 giorni e trasmette la documentazione utile all’avvio del procedimento; decorso senza osservazioni regionali il termine di 60 giorni, il comune può deliberare sul referendum.

Se la variazione riguarda porzioni di territorio prive di residenti aventi diritto al voto, non si svolge il referendum consultivo e il consiglio comunale decide sulla richiesta degli elettori, dopo l’eventuale confronto preliminare.

Referendum consultivo comunale

Se i consigli comunali deliberano il referendum, la consultazione si svolge secondo statuto e regolamento comunale, con alcune regole vincolanti. La data va fissata in una domenica comune a tutti i comuni interessati, entro 180 giorni dalla deliberazione, e i manifesti di convocazione devono essere affissi entro il 45° giorno precedente. Lo scrutinio si svolge in pubblico e i verbali di scrutinio e proclamazione vanno redatti entro 10 giorni.

Per i casi in cui gli aventi diritto al voto siano non più di 50, il consiglio comunale può adottare modalità semplificate, presso la sede comunale, per ridurre la spesa pubblica, sempre nel rispetto della segretezza e libertà del voto. In questi casi restano fermi la data entro 180 giorni, l’uso del modulo di voto regionale e il termine di 10 giorni per i verbali.

Il referendum non si svolge quando il mutamento della circoscrizione riguarda aree prive di residenti aventi diritto al voto.

Elettorato e validità del referendum comunale

Il referendum comunale riguarda gli elettori dei comuni interessati; gli aventi diritto sono gli iscritti nelle liste elettorali valide per le regionali. Gli iscritti AIRE sono convocati secondo la normativa statale. Per la validità del referendum non è richiesto il quorum di partecipazione.

Richiesta al Presidente della Giunta regionale e trasmissione del progetto di legge

Conclusa la procedura comunale, i consigli comunali possono chiedere al Presidente della Giunta regionale la promozione della procedura e la presentazione del progetto di legge. La deliberazione deve essere adottata a maggioranza dei componenti di ciascun consiglio e deve attestare la regolarità del confronto preliminare, l’effettuazione del referendum e gli esiti, oltre all’eventuale contenzioso. Alla richiesta si allegano i verbali di proclamazione e ogni documentazione utile alla deliberazione consiliare regionale.

Il Presidente della Giunta regionale, verificati i requisiti formali e valutati anche i criteri sui risultati referendari, trasmette il progetto di legge al Presidente del Consiglio regionale entro 90 giorni dalla richiesta e comunica ai comuni l’esito entro 20 giorni dalla scadenza di tale termine.

Pareri degli enti interessati

I progetti di legge sono trasmessi ai consigli comunali interessati che non si siano già espressi, al consiglio provinciale o alla Città metropolitana di Milano competente e, per i comuni montani, anche all’assemblea della comunità montana. I pareri devono essere resi entro 30 giorni dalla ricezione; decorso il termine, si intendono favorevoli.

Assunzione dei referendum comunali da parte del Consiglio regionale

Dopo la trasmissione del progetto di legge, il Consiglio regionale può deliberare di assumere i referendum consultivi comunali in luogo del referendum consultivo regionale, anche per contenere la spesa pubblica. La delibera è pubblicata sul Bollettino ufficiale della Regione insieme ai verbali dei risultati. Se il Consiglio regionale assume i referendum comunali, non si effettua il referendum regionale, fermo restando il criterio di valutazione dei risultati previsto dalla disciplina regionale.

Spese dei procedimenti e rimborsi

Le spese per il confronto preliminare sono a carico dei comuni. Le spese per i referendum consultivi comunali sono rimborsate dalla Regione nei limiti del bilancio e secondo criteri e modalità stabiliti dalla Giunta regionale, previa attestazione dei sindaci sull’assenza di contenzioso o di altre cause che possano compromettere la regolarità della consultazione. Non sono rimborsabili gli oneri che le leggi già pongono a carico del comune. Anche quando il Presidente della Giunta regionale non avvia l’iniziativa legislativa, le spese restano rimborsabili se la Giunta ha verificato positivamente i requisiti formali e i consigli comunali hanno reso l’attestazione richiesta.

Per i referendum regionali, i materiali necessari sono a carico della Regione; gli adempimenti comunali sono rimborsati nei limiti di bilancio e con criteri fissati dalla Giunta. Le stesse regole si applicano anche alle consultazioni semplificate.

Referendum consultivo regionale

Se non viene assunta la consultazione comunale, il Consiglio regionale decide sull’effettuazione del referendum regionale entro il 31 maggio di ogni anno per i progetti di legge da presentare entro il 1° aprile. La data è stabilita dal Presidente della Giunta regionale con decreto entro il 20 luglio, d’intesa con lo Stato, e il referendum si svolge nella stessa data per tutti i comuni interessati, di norma in una domenica di ottobre e comunque dopo i termini per i pareri.

La consultazione riguarda di regola l’intera popolazione dei comuni interessati, ma possono essere escluse le popolazioni prive di interesse diretto e qualificato, in ragione delle caratteristiche territoriali e demografiche. I risultati sono valutati sia complessivamente sia per le diverse parti del territorio; la votazione è favorevole se in ogni comune interessato si raggiunge la maggioranza dei voti validi espressi a favore. Si applica in via residuale la disciplina del titolo III della l.r. 34/1983, con esclusione di alcune disposizioni espressamente richiamate.

Consultazione regionale semplificata

Quando, alla data di presentazione del progetto di legge, i residenti aventi diritto al voto non sono più di 50, il Consiglio regionale può deliberare una consultazione semplificata, in deroga alla disciplina generale. La data è fissata dal Presidente della Giunta regionale, sentito il comune o i comuni interessati, e la consultazione si svolge presso la sede comunale. Gli uffici comunali effettuano lo spoglio, computano i voti e trasmettono i verbali entro 10 giorni al Presidente della Giunta regionale e al Presidente del Consiglio regionale. Con decreto del dirigente regionale competente sono approvati il modulo di voto, il modello di verbale, le modalità di convocazione e le eventuali ulteriori istruzioni operative.

Incorporazione di comuni contigui o divenuti contigui

Sono previste regole speciali per l’incorporazione di più comuni in un comune contiguo. Le schede referendarie seguono modelli specifici. Se l’incorporazione di uno o più comuni in un comune contiguo rende altri comuni contermini, può essere indetto nella stessa data un ulteriore referendum per la loro incorporazione. Le disposizioni per l’incorporazione di comuni inizialmente non contigui acquistano efficacia solo quando entrano in vigore le norme che rendono tali comuni contermini al comune incorporante.

Procedimento legislativo successivo ai referendum e tempistica di approvazione

Ricevuti i pareri e, se del caso, i risultati referendari, il Consiglio regionale delibera sulla proposta di legge. In generale, la disciplina mira a far decorrere l’eventuale legge istitutiva del nuovo comune dal 1° gennaio dell’anno successivo; la stessa regola si applica anche alla procedura avviata dal Presidente della Giunta su richiesta comunale, se la richiesta perviene entro il 1° gennaio. Se l’iniziativa legislativa è promossa ai sensi della l.r. 1/1971, il termine per l’iscrizione del progetto di legge nel calendario dei lavori è ridotto a due mesi dalla proclamazione dei risultati del referendum consultivo. Nei casi di mutamento delle circoscrizioni prive di elettori residenti non si applicano le scadenze ordinarie previste per referendum e deliberazioni.

Successione nei rapporti e personale

La Regione regola i rapporti conseguenti all’istituzione di nuovi comuni o alle modifiche di circoscrizione. Il nuovo comune, o quello la cui circoscrizione è ampliata, subentra nelle posizioni giuridiche attive e passive relative al territorio o alle popolazioni sottratte al comune originario. Su domanda degli interessati, o in mancanza d’ufficio, è trasferita anche una quota proporzionale del personale del comune d’origine, salvaguardando le posizioni di carriera ed economiche già maturate.

Regime transitorio dei provvedimenti comunali

I provvedimenti amministrativi e gli strumenti urbanistici dei comuni d’origine restano efficaci fino a quando non intervenga il comune di nuova istituzione o quello ampliato.

Regole transitorie della riforma del 2017

Per un periodo limitato dopo l’entrata in vigore della legge, e comunque non oltre il 30 settembre 2017, i consigli comunali che deliberano il confronto preliminare devono inviare alla struttura regionale anche la bozza del modulo di voto, così da consentire le osservazioni regionali. Le richieste di avvio e le iniziative legislative già presentate o in corso alla data di entrata in vigore restano disciplinate dalla normativa previgente.

Ai comuni che avevano già indetto il referendum consultivo per l’incorporazione prevista dall’articolo 5, comma 1, lettera a), della l.r. 29/2006 continua ad applicarsi la disciplina precedente.

La Giunta regionale deve approvare entro il 30 settembre 2017 la deliberazione sul modulo di voto, sulle modalità di convocazione e sulle istruzioni operative.

In caso di scadenza della legislatura regionale o di scioglimento anticipato del Consiglio regionale per cause diverse da quelle costituzionali, le richieste comunali di avvio possono essere presentate solo dal decimo giorno successivo alla proclamazione del Presidente della Giunta; quelle già pendenti prima di tale data decadono ma possono essere ripresentate. I progetti di legge non approvati decadono, ma possono essere ripresentati dal Presidente della Giunta entro sei mesi dalla proclamazione, salvi i referendum già svolti. Per i referendum regionali, il termine di deliberazione del Consiglio regionale è ridotto a due mesi dalla presentazione dell’iniziativa e la consultazione deve svolgersi entro i successivi 90 giorni, in una domenica successiva al 60° giorno dal decreto di indizione.

Obsolescenza pratica

La legge disciplina una procedura ancora rilevante per eventuali future variazioni comunali in Lombardia, ma contiene anche molte norme transitorie riferite al 2017 e alla legislatura regionale. Tali parti sono oggi sostanzialmente esaurite; la disciplina strutturale, invece, resta di possibile applicazione per nuovi procedimenti.