Sentenza n. 5646/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza con tre gruppi di censure. In primo luogo ha contestato che le ordinanze nn. 94 e 95 del 2024 violassero o eludessero il giudicato formatosi sulla precedente sentenza n. 361 del 2023, sostenendo che quest’ultima si fosse limitata ad annullare una precedente ordinanza senza imporre specifici obblighi conformativi e che i nuovi provvedimenti fossero fondati su sopralluoghi successivi, nuovi abbandoni di rifiuti e una situazione ambientale diversa e aggravata. Il Comune ha inoltre lamentato che il TAR avesse esercitato poteri propri del giudice dell’ottemperanza e avesse riqualificato d’ufficio una domanda di annullamento in domanda di nullità. In secondo luogo ha dedotto violazione dell’art. 112 c.p.c. per ultrapetizione, assumendo che il TAR avesse pronunciato la nullità degli atti e introdotto una causa petendi diversa da quella dedotta. In terzo luogo ha contestato nel merito l’assenza di responsabilità dei proprietari, sostenendo che la particella n. 538 fosse accessibile dalla pubblica via, non occupata abusivamente e priva di recinzioni e misure di vigilanza; ha dedotto il travisamento dei fatti, la violazione dell’art. 192 d.lgs. 152/2006 e la sussistenza di una colpa dei proprietari per omessa custodia e mancata prevenzione degli abbandoni. Infine ha censurato la definizione del giudizio in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la decisione di primo grado. Ha ritenuto infondate le censure relative alla riqualificazione della domanda e all’ultrapetizione, affermando che il giudice può qualificare giuridicamente la domanda sulla base della causa petendi effettivamente dedotta, senza alterare il petitum sostanziale; la proposizione di censure di violazione o elusione del giudicato, anche se formalmente accompagnate da una domanda di annullamento, consente di esaminare la patologia della nullità quando siano coinvolti gli stessi atti, parti e interesse sostanziale. Nel merito, il Collegio ha ritenuto che le ordinanze del 2024 imponessero nuovamente ai proprietari attività di rimozione e bonifica senza che il Comune avesse adeguatamente verificato la loro effettiva possibilità di accesso e di intervento sull’area, già interessata da occupazione abusiva e condotte illecite di terzi. Gli accertamenti successivi avevano documentato il permanere o l’aggravarsi del degrado, ma non avevano dimostrato condotte dolose o colpose imputabili ai proprietari né la loro concreta capacità di prevenire gli abbandoni. Ai sensi dell’art. 192 d.lgs. 152/2006, il proprietario può essere destinatario dell’ordine di rimozione solo dopo un’istruttoria completa e una motivazione idonea a dimostrare una sua responsabilità soggettiva; la mera titolarità catastale, la mera inerzia e la mancata recinzione del fondo non sono sufficienti. Occorre provare almeno una condotta consapevole e colposamente agevolatrice dell’illecito, valutata in concreto secondo prevedibilità dell’evento e violazione di regole cautelari esigibili. Nel caso concreto, l’accesso all’area risultava ostacolato dall’occupazione di terzi e l’imposizione diretta della bonifica era oggettivamente inesigibile senza previa messa in sicurezza e sgombero. È stata inoltre ritenuta infondata la censura contro la sentenza semplificata: la scelta della forma decisoria non è autonomamente censurabile in appello, mentre eventuali doglianze sulla completezza dell’istruttoria o sulla motivazione attengono al merito della decisione. Il Comune è stato condannato alle spese del grado, liquidate in complessivi euro 5.000 oltre accessori, in favore degli appellati.

Norme richiamate

• art. 192 d.lgs. 152/2006

  Il proprietario (o il titolare di diritti reali o personali di godimento) dell'area è responsabile soltanto quando la violazione del divieto di abbandono sia a lui imputabile a titolo di dolo o colpa.

  L’ordinanza di rimozione deve essere indirizzata all’effettivo responsabile e può coinvolgere il proprietario solo in presenza di una responsabilità soggettiva, dolosa o colposa, dimostrata dall’Amministrazione mediante istruttoria completa e motivazione esauriente. Non bastano la titolarità catastale, la mera inerzia o la mancata recinzione del fondo; occorre provare almeno una condotta consapevole e colposamente agevolatrice dell’abbandono.

• art. 255 d.lgs. 152/2006

  Prevede le sanzioni amministrative per le condotte di abbandono o deposito incontrollato di rifiuti da parte dei privati e delimita il confine con l’illecito penale.

• art. 256 d.lgs. 152/2006

  Rileva per la distinzione tra responsabilità amministrativa e penale in relazione alle condotte di abbandono o gestione illecita dei rifiuti commesse da titolari di imprese o responsabili di enti.

• art. 841 c.c.

  La recinzione del fondo costituisce una facoltà del proprietario; la sua mancata realizzazione, di per sé, non integra una condotta colposa rilevante ai fini dell’imputazione dell’abbandono di rifiuti.

• art. 60 c.p.a.

  La definizione della controversia con sentenza in forma semplificata non è autonomamente censurabile per la sola scelta della forma decisoria; rilevano, sul piano sostanziale, la completezza dell’istruttoria, il rispetto del contraddittorio e l’adeguatezza della motivazione.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Le censure riproposte dagli appellati sono rimaste assorbite in ragione del rigetto dei motivi principali di appello.

• art. 112 c.p.c.

  Il divieto di ultrapetizione non impedisce al giudice di qualificare giuridicamente la domanda secondo la causa petendi dedotta, purché non alteri il petitum sostanziale né introduca una domanda nuova.

Massime di principio

• Ai sensi dell’art. 192 d.lgs. 152/2006, l’ordine di rimozione dei rifiuti può essere rivolto al proprietario dell’area soltanto quando l’Amministrazione dimostri, con istruttoria completa e motivazione adeguata, che l’abbandono gli sia imputabile a titolo di dolo o colpa; la mera titolarità del bene non è sufficiente.
• La responsabilità colposa del proprietario per l’abbandono di rifiuti richiede una condotta consapevole e concretamente rimproverabile, fondata sulla prevedibilità dell’evento e sulla violazione di misure cautelari ragionevoli ed esigibili. La mera inerzia rispetto alla condotta di terzi non basta se non è provata una concreta agevolazione colposa dell’illecito.
• La mancata recinzione di un fondo, considerata isolatamente, non dimostra la colpa del proprietario nell’abbandono di rifiuti, poiché la recinzione è una facoltà dominicale e non un obbligo generale la cui omissione sia automaticamente rimproverabile.
• Quando l’area sia occupata abusivamente da terzi e il proprietario non disponga di un accesso effettivo e sicuro, l’Amministrazione non può imporgli direttamente la bonifica o la rimozione dei rifiuti senza prima rimuovere le condizioni ostative e verificare in concreto l’esigibilità della prestazione, nel rispetto di ragionevolezza, proporzionalità e leale collaborazione.
• Il giudice può riqualificare una domanda formalmente proposta come annullamento in un’azione di nullità per violazione o elusione del giudicato quando la causa petendi evidenzi tale patologia e la riqualificazione non modifichi il petitum sostanziale; ciò non integra ultrapetizione.
• La sentenza in forma semplificata non è autonomamente censurabile in appello per la sola scelta della forma decisoria; le contestazioni relative a istruttoria, contraddittorio e motivazione devono essere dedotte come censure sostanziali contro la decisione.

Come è indicizzato