Sentenza n. 16200/2026 - Roma, Sezione 4T

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego dell’ADM del 26 giugno 2023, fondato sull’art. 6, comma 2-bis, del d.m. n. 38/2013, poiché nella stessa area di servizio era già presente una rivendita speciale. Ha dedotto che l’amministrazione avrebbe dovuto considerare l’effettiva organizzazione e viabilità interna dell’area: secondo la ricorrente, gli utenti che avessero oltrepassato il bar presso cui si trovava la rivendita esistente non avrebbero potuto raggiungerla a piedi o tornare indietro, sicché l’utenza del distributore di carburante sarebbe stata distinta da quella del bar. Ha lamentato perciò difetto di istruttoria e motivazione e violazione della proporzionalità. In via subordinata ha contestato la legittimità dell’art. 6, comma 2-bis, del d.m. n. 38/2013 per contrasto con concorrenza e proporzionalità e con il diritto dell’Unione, invocando gli artt. 9 e 10 della direttiva 2006/123/CE, gli artt. 5, 49, 56 e 106, comma 2, TFUE e l’art. 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE. Ha chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, sostenendo che la disciplina impedirebbe di valutare ulteriori esigenze concrete del servizio e introdurrebbe un regime autorizzatorio discriminatorio e non giustificato. Il ricorso era stato inizialmente proposto al TAR Umbria, che aveva declinato la competenza in favore del TAR Lazio per l’impugnazione anche di un atto centrale con efficacia ultraregionale.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e non ha disposto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Ha ritenuto legittimo il diniego perché, essendo già presente una rivendita speciale nell’area autostradale, l’art. 6, comma 2-bis, del d.m. n. 38/2013 rende applicabili i criteri localizzativi dell’art. 2. La rivendita esistente distava 110 metri dal sito proposto, a fronte della distanza minima di 300 metri applicabile nel Comune di Giove; inoltre, con 1.898 abitanti e cinque rivendite già presenti, risultava superato il rapporto di una rivendita ogni 1.500 abitanti. Il TAR ha escluso che ADM disponesse di discrezionalità per derogare ai criteri sulla base di ulteriori circostanze, dato il carattere di stretta interpretazione della disciplina delle rivendite speciali. Ha inoltre rilevato, sulla base della planimetria, che non risultavano ostacoli al transito pedonale tra il distributore e il locale della rivendita esistente; ha quindi respinto anche le censure di difetto di istruttoria, motivazione e ragionevolezza. Quanto alla contestazione eurounitaria, ha ritenuto che i criteri di distanza e demografici perseguano la tutela della salute, siano oggettivi, conoscibili, idonei, necessari e proporzionati, e contemperino la capillarità della rete con la prevenzione di un’offerta di tabacco non giustificata dalla domanda. Ha escluso che i distributori automatici costituiscano un canale alternativo, poiché possono essere installati solo da titolari di concessione e restano soggetti alle medesime restrizioni. Ha infine ritenuto non violati la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi, giustificando le restrizioni con un motivo imperativo di interesse generale. Le spese sono state poste a carico della ricorrente, con condanna alla rifusione di euro 1.500, oltre accessori, in favore delle amministrazioni resistenti, in solido.

Norme richiamate

• art. 6, comma 2-bis, d.m. n. 38/2013

  Che, ai fini dell’applicazione dell’articolo 6, comma 2-bis, del d.m. n. 38/2013 non residui alcun margine di discrezionalità in capo all’Amministrazione per operare una più ampia valutazione sulla scorta di ulteriori criteri, quali ad esempio quelli di cui la società ricorrente, con il mezzo di gravame in esame, ha lamentato il mancato utilizzo alla luce delle peculiarità della fattispecie in esame, discende dal fatto che la giurisprudenza amministrativa ha già avuto modo di chiarire come le disposizioni normative in materia di istituzione di rivendite speciali sono “di stretta interpretazione”, in quanto finalizzate a “evitare d’incidere, con la loro introduzione, nel delicato equilibrio su cui poggia il sistema dei rapporti tra Amministrazione concedente ed i concessionari delle rivendite ordinarie, posto che le rivendite speciali non soggiacciono né a limiti di distanza né a livelli di redditività” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 1865 del 16 aprile 2014).

  Quando in un’area di servizio autostradale è già istituita una rivendita speciale o un patentino, i criteri localizzativi previsti per le rivendite ordinarie si applicano senza che l’amministrazione possa introdurre deroghe valutando ulteriori peculiarità del caso concreto.

• art. 2, commi 2 e 3, d.m. n. 38/2013

  Invero, come testualmente riportato nell’impugnato provvedimento, ADM ha posto in rilievo che “nel comune di Giove (TR) risiede una popolazione di 1.898 abitanti (ultimo censimento ISTAT) per cui la distanza minima rispetto alla rivendita più vicina è di metri 300 ed in base al rapporto di una rivendita ogni 1.500 abitanti potrebbe istituirsi n. 1 rivendita, mentre nello stesso comune sono già esistenti n. 5 rivendite” e che “nel caso in esame non sono rispettati i criteri di cui all’art. 2 del citato D.M. 38/2013 e s.m.i. in quanto non sussiste la distanza minima di metri 300 tra il locale proposto e la rivendita più vicina già in esercizio [pari, nella specie, a soli 110 metri lineari, n.d.r.] e nel comune di Giove risulta già raggiunto e superato il rapporto di una rivendita ogni 1.500 abitanti”.

  I criteri di distanza minima e di rapporto tra rivendite e popolazione impediscono l’istituzione della nuova rivendita quando la distanza richiesta non è rispettata e nel Comune è già raggiunto o superato il limite demografico previsto.

• art. 4, punto 8, e art. 10 direttiva 2006/123/CE

  La tutela della sanità pubblica, come risultante dall’articolo 4, punto 8, della direttiva 2006/123 e del suo considerando 7, figura tra i motivi imperativi di interesse generale che possono giustificare restrizioni alla libertà di circolazione; i requisiti relativi alla distanza e alla demografia sono idonei a tutelare le esigenze di salute sottese al regime restrittivo, si basano su dati oggettivi, sono noti in anticipo, non possono, in linea di massima, dar luogo a difficoltà di interpretazione o applicazione e sembrano pertanto conformi all’art. 10 della direttiva (v. sentenza Corte di Giustizia, sez. I, 17 ottobre 2024 in C-16/23).

  La tutela della salute pubblica può giustificare restrizioni alla libertà di circolazione; criteri di distanza e demografici fondati su dati oggettivi e conoscibili in anticipo possono risultare compatibili con i requisiti della direttiva sui regimi autorizzatori.

• art. 24, comma 42, lett. a), d.l. n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011

  La giurisprudenza amministrativa, peraltro, ha anche avuto modo di affermare che i criteri dettati dall’articolo 2 del d.m. n. 38/2013 – applicabili nel caso di specie, stante l’espresso rinvio operato dall’articolo 6, comma 2-bis, del medesimo decreto ministeriale – non solo sono giustificati dalla sussistenza di un motivo imperativo di interesse generale ai sensi dell’articolo 4, punto 8, della direttiva servizi, consistente nella protezione della salute umana dai noti rischi derivanti dai prodotti da fumo, ma, nell’essere a ciò funzionalizzati, gli stessi perseguono anche un obiettivo enunciato direttamente dall’articolo 24, comma 42, lett. a), del d.-l. 6 luglio 2011, n. 98, convertito con modificazioni dalla legge 15 luglio 2011, n. 111 (la cui legittimità, sotto il profilo della compatibilità eurounitaria, non è stata in alcun modo contestata dalla società ricorrente nell’ambito del presente giudizio), a mente del quale il regolamento che il Ministero dell’economia e delle finanze era chiamato ad adottare in relazione alle modalità per l’istituzione di rivendite ordinarie e speciali (vale a dire, il vigente d.m. n. 38/2013) avrebbe dovuto osservare (come poi effettivamente occorso) anche il seguente principio “a) ottimizzazione e razionalizzazione della rete di vendita, anche attraverso l’individuazione di criteri volti a disciplinare l’ubicazione dei punti vendita, al fine di contemperare, nel rispetto della tutela della concorrenza, l’esigenza di garantire all’utenza una rete di vendita capillarmente dislocata sul territorio, con l’interesse pubblico primario della tutela della salute consistente nel prevenire e controllare ogni ipotesi di offerta di tabacco al pubblico non giustificata dall’effettiva domanda di tabacchi”.

  La disciplina regolamentare delle rivendite deve razionalizzare la rete e contemperare l’accessibilità del servizio con la tutela prioritaria della salute, prevenendo offerte di tabacco non giustificate dalla domanda effettiva.

• art. 20 l. n. 556/1977

  In proposito, è sufficiente evidenziare che, ai sensi dell’articolo 20 della legge 8 agosto 1977, n. 556, la relativa installazione può avvenire esclusivamente ad opera di soggetti titolari di una concessione per rivendita ordinaria o speciale.

  I distributori automatici di prodotti da fumo possono essere installati esclusivamente da titolari di concessione per rivendita ordinaria o speciale e non costituiscono un canale di vendita autonomo rispetto alle restrizioni applicabili alle rivendite.

• artt. 49 e 56 TFUE

  Quanto, infine, alla prospettata violazione degli articoli 49 e 56 del TFUE, la contestata disciplina sancita dall’articolo 6, comma 2-bis, del d.m. n. 38/2013 non restringe indebitamente la libertà di stabilimento, né quella relativa alla circolazione dei servizi nel mercato interno, atteso che, sulla scorta delle considerazioni innanzi esposte, tale previsione regolamentare prevede l’applicazione di criteri, quali quelli dettati dall’articolo 2 del suddetto decreto ministeriale, che risultano essere, non solo proporzionati e necessari, ma anche finalizzati a salvaguardare un motivo imperativo di interesse generale.

  Le restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi sono ammissibili quando i criteri localizzativi siano necessari e proporzionati e perseguano un motivo imperativo di interesse generale, quale la tutela della salute.

Massime di principio

• Quando in un’area di servizio autostradale è già presente una rivendita speciale o un patentino, la disciplina applicabile impone di osservare i criteri localizzativi previsti per le rivendite ordinarie; non residua in capo all’amministrazione un potere di deroga fondato su ulteriori peculiarità del caso concreto.
• I criteri di distanza e di rapporto tra rivendite e popolazione, applicabili alla nuova rivendita speciale in presenza di un punto vendita già esistente nella stessa area autostradale, possono essere giustificati dalla tutela della salute e dalla razionalizzazione dell’offerta di prodotti da fumo.
• La disciplina che limita l’apertura di ulteriori rivendite nella medesima area è compatibile con la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi se persegue un motivo imperativo di interesse generale e i criteri adottati sono oggettivi, necessari e proporzionati.
• La presenza di distributori automatici non costituisce un’alternativa che sottragga la vendita di prodotti da fumo ai criteri localizzativi, quando la loro installazione è riservata ai titolari di concessione per rivendita ordinaria o speciale.

Come è indicizzato