Cassazione Civile, Sentenza n. 27770/2020 del 04/12/2020

Esito

La controversia

Impugnazione della delibera ANAC che aveva irrogato a Manutencoop (poi Rekeep) sanzione pecuniaria di Euro 10.000 e sei mesi di interdizione dalla partecipazione a gare e dagli affidamenti di subappalto per la mancata produzione della dichiarazione prevista dall'art. 38, comma 1, lett. c) del d.lgs. 163/2006 (dichiarazione sul mancato avere precedenti penali di una procuratrice speciale). Il ricorso censurava, tra l'altro, l'equiparazione fra omissione documentale e "falsa dichiarazione", la presunta creazione giudiziale di una fattispecie sanzionatoria inesistente, l'erronea interpretazione del dolo richiesto (sostenendo che non sussisteva dolus malus) e la violazione dei principi europei di determinatezza/tassatività e di non retroattività delle sanzioni (artt. 6 e 7 CEDU).

La decisione

La Corte (Sezioni Unite) ha dichiarato il ricorso inammissibile. Ha ritenuto che il Consiglio di Stato si sia limitato a un'interpretazione legittima della norma, non a creare una norma nuova: l'omissione consapevole che rende incompleta la dichiarazione può costituire, nei fatti, una dichiarazione non veritiera rilevante ai fini dell'art. 38, comma 1-ter, d.lgs. 163/2006; il dolo richiesto può essere qualificato come dolo generico (consapevolezza della condotta) e non è applicabile il principio del "falso innocuo" alla mancata dichiarazione di precedenti penali; il soccorso istruttorio previsto per alcune carenze documentali non impedisce l'applicazione di sanzioni quando l'omissione sia rilevante e consapevole. Sul profilo europeo la Corte ha ritenuto infondato il richiamo agli artt. 6 e 7 CEDU, anche perché la sanzione è amministrativa e l'orientamento giurisprudenziale non costituiva una novità sorprendente. Conseguentemente è stato confermato l'esito favorevole all'ANAC; la ricorrente è stata condannata al pagamento delle spese di cassazione.

Norme richiamate

• Decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 - art. 38, comma 1-ter

  La Corte ha interpretato la locuzione relativa alla "presentazione di falsa dichiarazione o falsa documentazione" come comprensiva anche dei casi in cui vi sia omissione consapevole che renda la dichiarazione incompleta e non corrispondente al vero, idonea quindi a giustificare segnalazione e iscrizione nel casellario se sussistono dolo o colpa grave

• Decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 - art. 38, comma 2-bis

  Il regime del soccorso istruttorio per la regolarizzazione di mancata produzione di documenti non esclude che omissioni rilevanti e consapevoli possano essere sanzionate; il soccorso non opera automaticamente quando l'omissione ha rilevanza distorsiva

• Decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, art. 39, comma 1 (convertito nella legge 11 agosto 2014, n. 114)

  Riferimento alle modifiche normative che hanno introdotto il soccorso istruttorio; la Corte ha osservato che tale modifica non impedisce l'interpretazione che equipara omissioni rilevanti a dichiarazioni non veritiere quando sussista consapevolezza

• D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 - art. 8, comma 2, lett. s)

  Norma che menziona l'annotazione sul casellario in caso di falsità nelle dichiarazioni; il giudice ha ritenuto che la nozione di falsità possa operare anche per omissioni che comportino non corrispondenza al vero

• Costituzione - art. 111, ottavo comma

  Richiamato dal ricorrente per censurare presunto sconfinamento della giurisdizione; la Corte ha richiamato la propria giurisprudenza secondo cui l'eccesso di potere per invasione della sfera legislativa sussiste solo se il giudice ha creato una norma, non quando abbia svolto un'attività interpretativa

• Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo - artt. 6 e 7

  I richiami agli artt. 6 e 7 CEDU sono stati ritenuti inapplicabili: la misura contestata è amministrativa (non penale) e l'interpretazione giurisprudenziale non è apparsa una novità tale da violare il divieto di retroattività in malam partem

• Codice di procedura civile - artt. 360, n.1 e 362

  Richiamati in relazione ai motivi di ricorso per violazione di norme: la Corte ha ritenuto le censure come deducenti error in iudicando riconducibili alla sfera interpretativa e quindi non idonee a fondare l'eccesso di potere giurisdizionale

• Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 - artt. 7 e 110

  Riferimenti processuali richiamati dal ricorrente; la Corte non ha ritenuto che fossero stati violati nell'esercizio della funzione interpretativa del giudice amministrativo

• D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 - art. 13, comma 1-quater

  Norma applicata per l'eventuale versamento dell'ulteriore contributo unificato; la Corte ha rilevato che sussistono le condizioni per il versamento se dovuto

Massime di principio

• In sede di appalti pubblici, un'omissione documentale consapevole che determini una dichiarazione incompleta può essere interpretata come dichiarazione non veritiera ai sensi dell'art. 38, comma 1-ter, d.lgs. 163/2006, e comportare segnalazione al casellario e sanzioni se sussistono dolo o colpa grave
• Il cosiddetto soccorso istruttorio (art. 38, comma 2-bis) consente la regolarizzazione di manchevolezze formali, ma non opera automaticamente per esonerare da responsabilità e sanzioni quando l'omissione è rilevante e consapevole
• Per l'applicazione delle sanzioni amministrative previste dall'art. 38, comma 1-ter, il dolo può essere configurato come dolo generico (la semplice consapevolezza della condotta) e non è necessario dimostrare un "animus nocendi" o un intento di ingannare
• La qualificazione della condotta come amministrativamente sanzionabile non implica automaticamente una violazione dei principi penali di determinatezza o di non retroattività comunitaria, purché l'orientamento interpretativo non costituisca una novità giuridica imprevedibile
• Le censure che contestano orientamenti interpretativi del giudice amministrativo ricadono, di regola, nell'errore in iudicando e non costituiscono di per sé un eccesso di potere per invasione della sfera legislativa; pertanto è difficile ottenere la cassazione per mera divergent interpretazione
• In situazioni analoghe è consigliabile documentare e giustificare tempestivamente eventuali mancate produzioni documentali e, se possibile, utilizzare gli strumenti di regolarizzazione previsti (soccorso istruttorio) evitando omissioni riconducibili a comportamenti consapevoli che possano essere qualificati come non veritieri