Sentenza n. 55/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato lo stralcio dell'art. 131 delle NTA del piano operativo adottato, relativo all'intervento diretto convenzionato ID04.01, che consentiva la realizzazione di un complesso commerciale con superficie edificabile massima di 2.000 mq, oltre a magazzini, parcheggi e opere viarie. Con il primo motivo hanno dedotto la violazione della prescrizione 3.c.14 della scheda di vincolo paesaggistico del d.m. 14 maggio 1956 e l'eccesso di potere, sostenendo che il decorso del termine decennale previsto dalla convenzione del 1989 avesse fatto venir meno la destinazione agricola della serra. Con il secondo motivo hanno sostenuto che il divieto paesaggistico di trasformare le serre esistenti e i manufatti temporanei in volumetrie edificate riguardasse soltanto serre temporanee, mobili o prive di consistenza edilizia, e non la serra fissa autorizzata con concessione edilizia. Con il terzo motivo hanno contestato l'esclusione dell'area dal perimetro del territorio urbanizzato, assumendo che il lotto fosse già sottratto all'uso agricolo, edificato e in passato utilizzato per attività commerciale. Con il quarto motivo hanno denunciato il difetto di motivazione e la lesione del legittimo affidamento, derivante dall'adozione del piano operativo che aveva previsto l'intervento commerciale. Le amministrazioni hanno eccepito, quanto alle proprietarie originarie, la sopravvenuta carenza della legittimazione a ricorrere, poiché nelle more del giudizio esse avevano trasferito la proprietà alla società acquirente, e hanno inoltre sostenuto l'inammissibilità del sindacato sulle valutazioni tecnico-discrezionali paesaggistiche.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso nei confronti delle originarie proprietarie, poiché il contratto definitivo del 16 dicembre 2022 aveva trasferito la proprietà del compendio alla società acquirente e aveva fatto venir meno la loro titolarità della situazione giuridica sostanziale, che deve permanere fino alla decisione. Ha invece esaminato il ricorso della società divenuta proprietaria. L'eccezione di inammissibilità fondata sulla natura tecnico-discrezionale delle valutazioni paesaggistiche è stata respinta: tali valutazioni restano sindacabili sotto i profili della logicità, coerenza e completezza. Nel merito, il primo motivo è stato respinto perché la decadenza del vincolo convenzionale di destinazione agricola non determina automaticamente il mutamento della destinazione d'uso edilizia e urbanistica del fabbricato; inoltre, la prescrizione paesaggistica mira a tutelare gli assetti figurativi e le relazioni del paesaggio agrario, non soltanto la destinazione funzionale dell'immobile. Il secondo motivo è stato respinto perché la prescrizione 3.c.14, interpretata alla luce delle sue finalità paesaggistiche, vieta la trasformazione delle serre esistenti in volumetrie edificate senza distinguere tra serre temporanee o mobili e serre fisse autorizzate ediliziamente. Il terzo motivo è stato respinto poiché né il precedente uso commerciale né la sottrazione di fatto all'uso agricolo impongono l'inclusione nel territorio urbanizzato. L'area non era in continuità con lotti urbanizzati, non costituiva spazio intercluso e presentava continuità ambientale e paesaggistica con il territorio rurale periurbano; la presenza della serra non mutava tale qualificazione. Anche il quarto motivo è stato respinto: le scelte urbanistiche sono ampiamente discrezionali e non richiedono una motivazione puntuale per ogni area, salvo un affidamento qualificato derivante, ad esempio, da convenzioni di lottizzazione, accordi, giudicati o situazioni analoghe. La mera adozione del piano operativo, essendo prodromica e instabile, non aveva creato un affidamento qualificato. In ogni caso, lo stralcio era adeguatamente motivato dagli esiti della conferenza paesaggistica e risultava doveroso per conformare il piano al PIT-PPR. Il ricorso è stato quindi respinto per la parte riguardante la società proprietaria, con condanna delle parti ricorrenti alle spese, liquidate in euro 3.000 per ciascuna amministrazione resistente, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 4 legge regionale Toscana n. 65/2014

  Il territorio urbanizzato è costituito dai centri storici, le aree edificate con continuità dei lotti a destinazione residenziale, industriale e artigianale, commerciale, direzionale, di servizio, turistico-ricettiva, le attrezzature e i servizi, i parchi urbani, gli impianti tecnologici, i lotti e gli spazi inedificati interclusi dotati di opere di urbanizzazione primaria.

  La mera sottrazione di fatto all'uso agricolo, la presenza di un manufatto e il precedente svolgimento di un'attività commerciale non impongono l'inclusione dell'area nel territorio urbanizzato; occorre verificare la continuità con l'edificato e la situazione ambientale e paesaggistica, considerando anche le aree rurali intercluse e l'edificato sparso o discontinuo.

• art. 31 legge regionale Toscana n. 65/2014

  La conformazione degli strumenti urbanistici al piano paesaggistico regionale giustifica lo stralcio di previsioni incompatibili emerse nella conferenza paesaggistica.

• art. 21 disciplina del PIT con valenza di piano paesaggistico

  La conferenza paesaggistica costituisce sede di verifica della conformità dello strumento urbanistico al PIT-PPR; le sue risultanze possono imporre la modifica o lo stralcio di previsioni urbanistiche incompatibili.

• prescrizione 3.c.14 della scheda di vincolo del d.m. 14 maggio 1956

  Non sono ammessi gli interventi che trasformino le serre esistenti e i manufatti temporanei in volumetrie edificate.

  Il divieto tutela gli assetti figurativi del paesaggio agrario e il patrimonio rurale sparso; si applica anche a serre fisse realizzate con titolo edilizio e non soltanto a serre temporanee, mobili o soggette ad attività edilizia libera.

• art. 6, comma 1, lett. e), d.P.R. n. 380/2001

  La riconducibilità di una serra all'attività edilizia libera rileva ai fini edilizi, ma non è decisiva per delimitare l'ambito della prescrizione paesaggistica.

• art. 3 legge n. 241/1990

  Nel caso concreto non imponeva una motivazione puntuale sul sacrificio della proprietà, poiché non sussisteva un affidamento qualificato e la scelta urbanistica era adeguatamente giustificata dagli esiti della conferenza paesaggistica.

• art. 10 d.P.R. n. 1199/1971

  L'opposizione dell'amministrazione al ricorso straordinario ha determinato la trasposizione del ricorso in sede giurisdizionale.

Massime di principio

• La cessazione di un vincolo convenzionale di destinazione agricola non determina automaticamente il mutamento della destinazione d'uso edilizia o urbanistica dell'immobile; tale mutamento richiede un'apposita istanza e deve comunque essere compatibile con la disciplina urbanistica vigente.
• Una prescrizione paesaggistica che vieta la trasformazione delle serre esistenti in volumetrie edificate, interpretata alla luce delle finalità di tutela del paesaggio agrario, si applica anche alle serre fisse realizzate con titolo edilizio, senza essere limitata alle sole serre temporanee, mobili o soggette ad attività edilizia libera.
• La qualificazione di un'area come territorio urbanizzato non discende dalla mera edificazione del lotto, dal suo precedente uso commerciale o dalla sottrazione di fatto all'uso agricolo; occorre verificare la continuità con il tessuto edificato, l'eventuale carattere intercluso e la continuità ambientale e paesaggistica con il territorio rurale periurbano.
• Le valutazioni tecnico-discrezionali sulla coerenza urbanistica e paesaggistica non sono sottratte al sindacato giurisdizionale, che può verificarne logicità, coerenza e completezza, senza sostituire la propria valutazione a quella amministrativa.
• Le scelte di pianificazione urbanistica non richiedono una motivazione specifica per ogni singola area, salvo che sussista un affidamento qualificato fondato su specifici atti o situazioni giuridiche, quali convenzioni di lottizzazione, accordi con l'amministrazione, giudicati o fattispecie analoghe.
• La mera adozione di una previsione urbanistica favorevole, essendo un atto prodromico all'approvazione e ancora instabile, non fa sorgere di per sé un affidamento legittimo qualificato alla sua conservazione.

Come è indicizzato