Sentenza n. 5121/2026 - Napoli, Sezione 9

Esito

La controversia

La ricorrente, struttura sanitaria autorizzata operante nel Distretto n. 47 dell'ASL Napoli 2 Nord, ha impugnato il diniego regionale fondato sulla saturazione del fabbisogno assistenziale programmato con la d.G.R.C. n. 544/2020. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione dell'art. 10-bis della l. n. 241/1990, il difetto di istruttoria, la contraddittorietà, il difetto di motivazione e la violazione dei principi di partecipazione e di proporzionalità, sostenendo di avere tempestivamente presentato osservazioni al preavviso di rigetto, unitamente a un'istanza di accesso, nonostante il malfunzionamento della piattaforma regionale. Ha dedotto, inoltre, che la Regione non aveva verificato l'effettiva attivazione del CAD pubblico previsto nel Distretto n. 46, limitandosi a considerare la programmazione di cinque nuovi CAD, dei quali quattro privati e uno pubblico, senza accertare che quest'ultimo fosse realmente operativo. Ha contestato anche l'utilizzo di dati risalenti al 2018 e quindi non aggiornati, l'erronea applicazione della d.G.R.C. n. 544/2020 e della deliberazione ASL n. 897/2022, nonché la violazione degli artt. 8-quater e 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992, degli artt. 32, 41 e 97 Cost. e dei principi di efficienza, imparzialità, buon andamento, ragionevolezza, proporzionalità e concorrenza. La ricorrente ha sostenuto che il fabbisogno assistenziale non potesse essere considerato un rigido limite quantitativo e che dovesse essere periodicamente aggiornato, lasciando spazio alla selezione di nuovi operatori qualitativamente migliori.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso nei limiti indicati in motivazione e ha annullato il diniego, facendo salva ogni ulteriore determinazione dell'Amministrazione. Il Collegio ha accertato che le osservazioni al preavviso di rigetto erano state inviate tramite PEC alla Regione e all'ASL in data utile e che il loro contenuto era comunque pervenuto agli uffici regionali insieme all'istanza di accesso. Il termine per le osservazioni ex art. 10-bis non è stato ritenuto perentorio; ciò che rileva è che l'Amministrazione ne avesse effettiva conoscenza prima della conclusione del procedimento. La Regione, invece, aveva erroneamente ritenuto che le controdeduzioni non fossero mai state presentate e non ne aveva valutato il contenuto. Non era quindi sufficiente la successiva integrazione della motivazione in sede processuale. Il giudice ha inoltre ritenuto insufficiente la motivazione relativa alla saturazione del fabbisogno, poiché la Regione non aveva verificato in concreto e in modo aggiornato se il fabbisogno programmato fosse stato effettivamente soddisfatto, con particolare riguardo alla mancata attivazione del CAD pubblico previsto nel Distretto n. 46 e alla situazione dei Distretti n. 46 e n. 47. È stata altresì omessa la valutazione della vetustà dei dati epidemiologici del 2018 utilizzati per la programmazione del 2020. In applicazione dell'art. 8-quater del d.lgs. n. 502/1992, l'Amministrazione deve procedere a una verifica aggiornata della domanda di prestazioni e del fabbisogno assistenziale, tenendo conto della disponibilità finanziaria, dei LEA e degli interessi pubblici e privati coinvolti. Il fabbisogno non costituisce un rigido contingentamento quantitativo, ma un parametro qualitativo e funzionale che non può essere utilizzato per cristallizzare il vantaggio concorrenziale degli operatori già accreditati: l'offerta deve essere periodicamente verificata, aggiornata e aperta alla selezione di soggetti che dimostrino migliori qualità ed efficienza. La Regione è stata condannata al pagamento delle spese di lite, liquidate in euro 2.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il termine per la presentazione delle osservazioni non può considerarsi perentorio.

  Le osservazioni devono essere valutate quando siano comunque pervenute all'Amministrazione prima della conclusione del procedimento; l'omessa considerazione dell'apporto partecipativo viola il contraddittorio procedimentale.

• art. 8-quater d.lgs. 502/1992

  Il fabbisogno assistenziale di cui all’art. 8-quater del d.lgs. n. 502/1992 non può rappresentare un rigido limite di tipo quantitativo e di contingentamento.

  Ai fini dell'accreditamento è necessaria una verifica aggiornata della domanda di prestazioni e del fabbisogno assistenziale, coerente con i LEA e con la disponibilità di spesa; il fabbisogno svolge anche una funzione qualitativa e non può cristallizzare l'offerta esistente.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  La norma è richiamata dalla ricorrente in relazione alla disciplina dell'accreditamento e dei rapporti con le strutture sanitarie, ma la decisione fonda specificamente l'annullamento sulla violazione dell'art. 10-bis e sui deficit istruttori e motivazionali relativi alla verifica del fabbisogno.

• art. 32 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente tra i parametri costituzionali asseritamente violati; il giudice non sviluppa una specifica autonoma motivazione su tale disposizione.

• art. 41 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione all'accesso al mercato delle prestazioni sanitarie; il giudice non sviluppa una specifica autonoma motivazione su tale disposizione.

• art. 97 Cost.

  Richiamato in relazione ai principi di efficienza, imparzialità e buon andamento; la decisione valorizza, in concreto, l'obbligo di un'istruttoria aggiornata e di una motivazione adeguata.

Massime di principio

• Nel procedimento per il rilascio dell'accreditamento istituzionale, l'Amministrazione deve valutare le osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto quando esse siano comunque pervenute prima della conclusione del procedimento; l'omessa valutazione, motivata dall'erronea convinzione che non siano state presentate, viola l'art. 10-bis della l. n. 241/1990.
• La motivazione del diniego di accreditamento non può fondarsi sulla mera saturazione astratta del fabbisogno programmato, ma deve dimostrare, sulla base di un'istruttoria aggiornata, che il fabbisogno sia stato effettivamente e integralmente soddisfatto nel territorio di riferimento.
• La verifica del fabbisogno assistenziale deve considerare l'effettiva attivazione delle strutture pubbliche e private programmate, la situazione concreta dei distretti interessati e l'aggiornamento dei dati epidemiologici e demografici utilizzati per la programmazione.
• Il fabbisogno assistenziale previsto dall'art. 8-quater del d.lgs. n. 502/1992 non opera come un rigido contingentamento quantitativo idoneo a cristallizzare il mercato degli operatori già accreditati, ma costituisce anche un parametro qualitativo e funzionale per verificare periodicamente l'efficienza dell'offerta e consentire l'ingresso di soggetti che dimostrino migliori qualità.
• L'Amministrazione non può integrare in sede giudiziale la motivazione omessa o insufficiente nel provvedimento impugnato, soprattutto quando l'integrazione riguardi la mancata valutazione di specifici apporti partecipativi e di circostanze decisive per la verifica del fabbisogno.

Come è indicizzato