Corte di giustizia, Sentenza C-644/18

Superamento dei valori limite del PM10 e piani di qualità dell’aria in Italia

La pronuncia riguarda un ricorso per inadempimento ex articolo 258 TFUE promosso dalla Commissione europea contro la Repubblica italiana in materia di qualità dell’aria ambiente e, in particolare, di particolato PM10. La Corte, riunita in Grande Sezione, esamina sia il superamento sistematico e continuato dei valori limite previsti dalla direttiva 2008/50/CE, sia l’adeguatezza dei piani italiani per la qualità dell’aria.

Fatti e procedimento precontenzioso

La Commissione contestava all’Italia il superamento, in diverse zone e agglomerati, del valore limite giornaliero e del valore limite annuale per il PM10 per un arco temporale molto esteso, dal 2008 fino al 2017 a seconda delle aree. Contestualmente, sosteneva che l’Italia non avesse adottato, a partire dall’11 giugno 2010, misure appropriate per garantire il rispetto dei valori limite e per far sì che il periodo di superamento fosse il più breve possibile.

Nel procedimento precontenzioso la Commissione aveva inviato una lettera di messa in mora iniziale l’11 luglio 2014, seguita da una lettera complementare il 16 giugno 2016, poi un parere motivato del 28 aprile 2017. L’Italia aveva risposto senza contestare il superamento dei valori limite, ma difendendo l’adeguatezza generale dei piani regionali e invocando la complessità strutturale della materia, fattori naturali, condizioni orografiche e climatiche, nonché l’incidenza di altre politiche dell’Unione.

Normativa rilevante

La Corte richiama la direttiva 2008/50/CE, che ha sostituito, tra le altre, la direttiva 96/62/CE e la direttiva 1999/30/CE. In particolare, sono centrali:

• l’articolo 13, paragrafo 1, e l’allegato XI, che fissano i valori limite per il PM10;
• l’articolo 23, paragrafo 1, e l’allegato XV, parte A, che disciplinano i piani per la qualità dell’aria;
• gli articoli 20 e 21, relativi rispettivamente alle fonti naturali e alla sabbiatura/salatura invernale delle strade;
• l’articolo 22, relativo alla proroga del termine e al margine di tolleranza;
• l’articolo 27, sulle informazioni da trasmettere alla Commissione.

La Corte richiama anche la definizione di “valore limite” dell’articolo 2, punto 5, della direttiva 2008/50, oltre all’articolo 258 TFUE e all’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura.

Prima censura: violazione dell’articolo 13 della direttiva 2008/50

La Corte ribadisce che il procedimento per inadempimento si fonda sull’accertamento oggettivo della violazione dell’obbligo imposto dal diritto dell’Unione. In materia di PM10, il superamento dei valori limite è di per sé sufficiente per dichiarare l’inadempimento dell’articolo 13, paragrafo 1, in combinato disposto con l’allegato XI.

La Corte respinge l’argomento italiano secondo cui la direttiva imporrebbe solo una riduzione progressiva dei livelli di PM10: il testo della direttiva e la nozione stessa di “valore limite” esigono che il limite sia raggiunto entro un termine e poi rispettato. È inoltre irrilevante che in alcuni anni i valori siano stati rispettati, perché l’inadempimento può restare sistematico e continuato anche in presenza di una tendenza generale al miglioramento, se il valore limite continua a essere superato in più anni e in più zone.

È pure respinta la tesi secondo cui la Commissione dovrebbe provare un’imputabilità esclusiva allo Stato membro. La Corte chiarisce che la direttiva ha fissato valori limite tenendo conto delle molteplici fonti di inquinamento e che gli ordinamenti UE prevedono specifiche vie di esclusione o deroga per fonti naturali, sabbiatura/salatura invernale e situazioni territoriali particolari. In assenza di deroghe autorizzate ai sensi degli articoli 20, 21 e 22, lo Stato membro non può invocare tali fattori per sottrarsi all’obbligo.

Quanto al margine di tolleranza, la Corte afferma che esso non si applica in via generale, ma solo nelle ipotesi e alle condizioni previste dall’articolo 22; nel caso italiano non era stata concessa alcuna autorizzazione in tal senso, e la disciplina transitoria del PM10 era comunque ormai esaurita. È infondata anche l’obiezione secondo cui il superamento dovrebbe essere valutato sull’intero territorio nazionale: la violazione può essere accertata anche in una sola zona o agglomerato, senza alcuna soglia minima di rilevanza.

Sulla base dei dati trasmessi dall’Italia ai sensi dell’articolo 27, la Corte conclude che i superamenti del valore limite giornaliero e annuale del PM10 sono stati sistematici e continuati nelle zone indicate dal ricorso, e che la Commissione non doveva fornire ulteriori prove.

Seconda censura: violazione dell’articolo 23 della direttiva 2008/50

La Corte ricorda che l’articolo 23, paragrafo 1, impone, in caso di superamento dei valori limite dopo il termine previsto, l’adozione di piani per la qualità dell’aria che contengano misure appropriate affinché il periodo di superamento sia il più breve possibile. Tali piani devono inoltre includere almeno le informazioni richieste dall’allegato XV, parte A.

Il controllo è caso per caso, ma il fatto che i superamenti persistano a lungo e in modo sistematico costituisce un indice fortissimo dell’inadeguatezza dei piani. La Corte osserva che, nel caso di specie, molte misure sono state adottate solo tardi, spesso dopo la scadenza del termine del parere motivato, e con orizzonti temporali molto lunghi: in alcune regioni il raggiungimento degli obiettivi era previsto per il 2020, 2025 o persino 2030. Inoltre, alcuni piani regionali non contenevano informazioni essenziali, in particolare sul termine previsto per il conseguimento degli obiettivi.

La Corte respinge l’idea che principi come proporzionalità, sussidiarietà o equilibrio tra interessi pubblici e privati possano giustificare un rinvio sine die del rispetto dei valori limite. L’articolo 23 non introduce una deroga generale ai limiti dell’articolo 13; l’unica ipotesi di proroga è quella rigorosamente regolata dall’articolo 22. In questo quadro, le difficoltà socioeconomiche, finanziarie o strutturali non bastano, di per sé, a dimostrare che non fosse possibile fissare termini più brevi.

La Corte ritiene pertanto che l’Italia non abbia adottato, in tempo utile, misure appropriate per far sì che il periodo di superamento fosse il più breve possibile.

Decisione e dispositivo

La Corte accoglie entrambe le censure della Commissione e dichiara che la Repubblica italiana:

• ha superato in maniera sistematica e continuata i valori limite del PM10 in numerose zone e agglomerati, in violazione dell’articolo 13 e dell’allegato XI della direttiva 2008/50;
• non ha adottato, a partire dall’11 giugno 2010, misure appropriate per garantire il rispetto dei valori limite, violando l’articolo 23, paragrafo 1, letto da solo e in combinato disposto con l’allegato XV, parte A, e in particolare l’obbligo di far sì che il periodo di superamento fosse il più breve possibile.

L’Italia è inoltre condannata alle spese.

Principi affermati

La sentenza conferma che, in materia di PM10:

• il superamento dei valori limite è sufficiente a dimostrare la violazione dell’articolo 13 della direttiva 2008/50;
• gli Stati membri non possono giustificare il superamento invocando genericamente fonti naturali, condizioni territoriali o altre politiche dell’Unione, salvo ricorrano le specifiche deroghe previste dalla direttiva;
• i piani per la qualità dell’aria devono essere concreti, tempestivi e idonei a ridurre il periodo di superamento al minimo possibile;
• non è ammessa una proroga generalizzata o indefinita del rispetto dei valori limite al di fuori dei casi espressamente previsti dall’articolo 22.