Sentenza n. 307/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Il Ministero ha impugnato la sentenza di primo grado deducendo l’erronea e falsa applicazione dell’art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 220/2002 e dell’art. 2545-septiesdecies c.c. Il decreto ministeriale annullato aveva disposto lo scioglimento della cooperativa per sottrazione all’attività di vigilanza, sulla base di un verbale di mancata revisione e della mancata risposta a richieste di contatto. Il TAR aveva ritenuto che le condotte contestate fossero meramente formali e omissive, non necessariamente volontarie, riconducibili alla violazione del dovere di cooperazione e non idonee a giustificare la più grave sanzione dello scioglimento. La cooperativa ha chiesto il rigetto dell’appello e ha prospettato la sospensione del giudizio in relazione alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 220/2002.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR, sebbene con motivazione in parte diversa. Ha rilevato anzitutto la particolare laconicità e il carattere tautologico della motivazione del decreto ministeriale, che si limitava ad affermare la sottrazione alla vigilanza sulla base del verbale di mancata revisione. Dagli atti emergevano soltanto condotte omissive e formali: ai tentativi di contatto non erano seguite iniziative concrete di contatto e assistenza, né risultava dimostrato che i legali rappresentanti avessero inequivocabilmente ostacolato l’attività di revisione. Anche il Ministero non aveva svolto ulteriori verifiche, quale l’accesso presso la sede della società per accertare la reale disponibilità degli organi rappresentativi a sottoporsi alla revisione. La sottrazione alla vigilanza, quale presupposto dello scioglimento, richiede invece elementi concreti e un’istruttoria adeguata, non riducibile alla mera presa d’atto della mancata risposta a richieste. Il giudice ha inoltre richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 116 del 2025, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della disciplina nella parte in cui collegava automaticamente alla sottrazione alla vigilanza lo scioglimento autoritativo con devoluzione del patrimonio, anziché la nomina di un commissario con poteri sostitutivi limitati agli specifici adempimenti. È stato quindi confermato l’annullamento dell’atto per carenza istruttoria e motivazionale, facendo salvo il potere del Ministero di riesercitare il potere nel rispetto delle indicazioni della sentenza e del principio di proporzionalità. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 12, comma 3, d.lgs. n. 220/2002

  agli enti cooperativi che si sottraggono all'attività di vigilanza si applica il provvedimento di scioglimento per atto dell'autorità ai sensi dell'articolo 2545-septiesdecies del codice civile e dell'articolo 223-septiesdecies delle disposizioni per l'attuazione del codice civile e disposizioni transitorie, di cui al R.D. 30 marzo 1942, n. 318, con conseguente obbligo di devoluzione del patrimonio ai sensi dell'articolo 2514, primo comma, lettera d), del codice civile

  La disposizione, nella formulazione applicata, ricomprendeva condotte attive e fraudolente ma anche condotte omissive e negligenti, assimilando la sottrazione alla vigilanza alla mancanza dei requisiti mutualistici e collegandovi lo scioglimento autoritativo; tale disciplina è stata dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte indicata dalla Corte costituzionale.

• art. 2545-septiesdecies c.c.

  È la disposizione civilistica posta a fondamento dello scioglimento autoritativo della cooperativa; il suo richiamo non consente tuttavia di prescindere dall’accertamento concreto del presupposto della sottrazione alla vigilanza e da un’adeguata istruttoria e motivazione.

• art. 2545-sexiesdecies c.c.

  Secondo il quadro risultante dalla sentenza della Corte costituzionale richiamata, in luogo dello scioglimento autoritativo deve essere prevista la nomina di un commissario, anche tra i componenti degli organi della cooperativa, con sostituzione limitata agli specifici adempimenti indicati.

• art. 2514, primo comma, lettera d), c.c.

  La disciplina censurata collegava allo scioglimento autoritativo l’obbligo di devoluzione del patrimonio della cooperativa.

• art. 223-septiesdecies delle disposizioni di attuazione del codice civile

  È richiamato quale ulteriore base normativa dello scioglimento per atto dell’autorità previsto dalla disciplina applicata.

Massime di principio

• La sottrazione di una società cooperativa all’attività di vigilanza, quando costituisce presupposto per l’esercizio di un potere sanzionatorio o di scioglimento, deve essere accertata mediante elementi concreti e un’istruttoria adeguata; non è sufficiente la mera mancata risposta a richieste formali.
• Prima di adottare una misura particolarmente afflittiva quale lo scioglimento autoritativo di una cooperativa, l’amministrazione deve verificare in concreto se gli organi sociali abbiano effettivamente e inequivocabilmente ostacolato l’attività di revisione, anche mediante iniziative istruttorie ulteriori rispetto ai tentativi formali di contatto.
• Un provvedimento di scioglimento autoritativo non può essere sorretto da una motivazione meramente tautologica che si limiti a richiamare il verbale di mancata revisione e ad affermare la sottrazione alla vigilanza; la motivazione deve esplicitare i fatti accertati, la loro riconducibilità al presupposto normativo e le ragioni della proporzionalità della sanzione.
• La disciplina che equipara condotte meramente omissive o negligenti alla sottrazione fraudolenta alla vigilanza e collega automaticamente a tali condotte lo scioglimento della cooperativa con devoluzione del patrimonio è costituzionalmente illegittima nella parte in cui non prevede, quale misura proporzionata, la nomina di un commissario con poteri sostitutivi limitati agli specifici adempimenti.
• L’annullamento di un provvedimento per carenza istruttoria e motivazionale non impedisce all’amministrazione di riesercitare il potere, purché la nuova attività rispetti i limiti conformativi derivanti dalla decisione giudiziale, dalla pronuncia costituzionale applicabile e dal principio di proporzionalità.

Come è indicizzato