Cassazione Civile, Sentenza n. 2817/2023 del 31/01/2023

Esito

La controversia

Il ricorso impugna la decisione disciplinare (radiazione) assunta nei confronti del dott. Gava per aver divulgato, tramite articoli, social e interviste, informazioni ritenute contrarie alle indicazioni nazionali e internazionali sulle vaccinazioni pediatriche e potenzialmente idonee ad allarmare l'opinione pubblica, non basandosi sulle evidenze scientifiche. In sede di gravame il ricorrente ha dedotto molteplici vizi: irregolare nomina e compagine della Commissione Centrale per gli Esercenti le Professioni Sanitarie (CCEPS), carenza di quorum minimo per la validità della decisione (solo 4 membri intervenuti), violazione del diritto di manifestazione del pensiero (art. 21 Cost.) e della libera espressione anche alla luce della CEDU e della CDFUE, difetti di motivazione e di istruttoria (riferimenti alla legge 241/1990, DPR 221/1950, art.156 c.p.c.), carenza di specificità nelle contestazioni disciplinari e violazione del giusto procedimento (termine e modalità della difesa, richiesta di pubblicità dell'udienza, ricusazioni/astensioni).

La decisione

La Corte ha rigettato il primo motivo (la nomina dei membri della CCEPS con D.P.C.M. è legittima alla luce della L.13/1991 e della disciplina intervenuta), ma ha accolto il secondo motivo: la decisione impugnata risulta adottata da soli quattro componenti (invece del numero minimo previsto di cinque, compreso il presidente), determinando la nullità della pronuncia. Per tale motivo la sentenza della Commissione Centrale è cassata e la causa rinviata alla CCEPS in diversa composizione per un nuovo esame; i restanti motivi di ricorso sono assorbiti. La Corte non ha pronunciato sul merito disciplinare (sul fondamento delle contestazioni di condotta anti-vaccinale) né ha definito il principio richiesto dal P.M. circa la compatibilità dell'art.55 del codice deontologico con l'art.21 Cost., atteso il rinvio. Le spese seguono la soccombenza.

Norme richiamate

• D.Lgs. 233/1946, art. 17

  "Presso l'Alto Commissariato per l'igiene e la sanità pubblica è costituita, per i professionisti di cui al presente decreto, una Commissione centrale, nominata con decreto del Capo dello Stato, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro per la grazia e giustizia, presieduta da un consigliere di Stato e costituita da un membro del Consiglio superiore di sanità e da un funzionario dell'Amministrazione civile dell'interno di grado non inferiore al 6°... Il settimo comma dispone che per la validità di ogni seduta occorre la presenza di non meno di cinque membri della Commissione, compreso il presidente; almeno tre dei membri devono appartenere alla stessa categoria alla quale appartiene il sanitario di cui è in esame la pratica."

  La norma stabilisce composizione e quorum minimo (5) per la validità delle decisioni della CCEPS. La Corte ha ritenuto violato il requisito del quorum minimo, con conseguente nullità della decisione. La forma di nomina è stata interpretata alla luce delle successive modifiche legislative (cfr. L.13/1991) e giurisprudenziali.

• D.P.R. 221/1950, art. 65

  "Le decisioni della Commissione sono adottate a maggioranza; in caso di parità prevale il voto del presidente, che vota per ultimo, dopo aver raccolto i voti dei componenti"

  Stabilisce la regola per la deliberazione e il voto del presidente in caso di parità. La Corte ha ricordato che tale norma non consolida la validità delle decisioni quando manca il quorum minimo previsto dall'art.17 del d.lgs.233/1946.

• Codice deontologico medico, art. 55

  Secondo la Commissione Centrale (richiamata nella decisione impugnata), l'art.55 impone al medico un'informazione prudente, rigorosa e trasparente; non costituisce di per sé un contrasto con l'art.21 Cost., perché la libertà di manifestazione del pensiero del medico deve conciliarsi con il diritto alla salute individuale e collettiva e con le evidenze scientifiche disponibili.

• Costituzione, art. 21

  Riconosce la libertà di manifestare il pensiero. La Corte ha ribadito che tale libertà non è assoluta nel contesto medico: può essere bilanciata con il diritto alla salute; tuttavia, su questa questione la Cassazione non si è pronunciata nel merito a seguito del rinvio per vizi procedurali.

• Legge 12 gennaio 1991, n. 13, art. 2

  Ha modificato la forma di alcuni atti amministrativi permettendo che determinate nomine siano disposte con D.P.C.M. (anziché D.P.R.). La Corte ha ritenuto che la nomina dei componenti della CCEPS mediante D.P.C.M. sia compatibile con la disciplina vigente.

• D.L. 13 settembre 2012, n. 158, art. 15, comma 3-bis

  "In considerazione delle funzioni di giurisdizione speciale esercitate, la Commissione centrale ... è esclusa dal riordino... e continua ad operare, sulla base della normativa di riferimento..."

  Norma interpretata dalla Corte come conferma della possibilità di mantenere l'operatività della CCEPS e della legittimità delle nomine disposte con D.P.C.M., avendo natura speciale e continuativa.

• Legge n. 241/1990, art. 3

  La Corte ha ricordato che la disciplina speciale del DPR 221/1950 sui procedimenti disciplinari professionali è prevalente; pertanto le regole ordinarie del procedimento amministrativo (legge 241/1990) non sono necessariamente direttamente applicabili ai provvedimenti disciplinari regolati dal DPR.

• Codice di procedura civile, art. 156

  La norma processuale su eventuali sanatorie non è evocabile per giustificare carenze procedurali in ambito disciplinare regolato da DPR 221/1950; la Corte ha ritenuto inidoneo il richiamo al rimedio processuale civile per sanare vizi disciplinari.

• D.P.R. 221/1950, artt. 39 e 64

  Prevedono disposizioni procedurali specifiche per i procedimenti disciplinari (termini a difesa, composizione delle commissioni, modalità di celebrazione). La Corte ha fatto riferimento a tali norme per valutare l'adeguatezza del procedimento e delle garanzie difensive (e ha ritenuto che la specialità di tale regolazione limiti l'automatica estensione della legge 241/1990).

• CEDU (Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo), artt. 6, 7, 8, 10 e Protocollo Aggiuntivo art.1

  Sono state invocate questioni di pubblicità del processo, tipizzazione delle sanzioni e libertà di espressione. La Corte ha esaminato le doglianze ma, date le ragioni procedurali che hanno portato al rinvio, non si è pronunciata nel merito su eventuali profili di compatibilità con la CEDU.

Massime di principio

• La validità della decisione di una commissione disciplinare speciale è condizionata al rispetto del quorum minimo previsto dalla norma costitutiva; l'assenza di tale quorum determina la nullità della decisione e impone la rinnovazione del giudizio davanti a commissione correttamente costituita.
• Le modifiche formali alla disciplina delle nomine (per es. passaggio da D.P.R. a D.P.C.M.) possono essere legittime se previste da intervenute disposizioni legislative; contestazioni su questo punto richiedono attento richiamo alla normativa posteriore e alla giurisprudenza.
• Nei procedimenti disciplinari delle professioni sanitarie prevale la normativa speciale (DPR 221/1950) sulle regole generali di procedimento amministrativo (legge 241/1990), pur restando comunque obbligatorie le garanzie di difesa e motivazione proprie di un giudizio equo.
• Questioni sostanziali (es. scontro tra dovere deontologico e libertà di espressione del medico) possono essere decisive, ma saranno esaminate solo se il procedimento è viziato da motivazione e composizione regolari; i vizi procedurali possono far cessare il giudizio sulla questione di merito.
• L'art.55 del codice deontologico, che impone informazioni prudenti e fondate su evidenze, non è automaticamente incompatibile con l'art.21 Cost.: la libertà di espressione del medico deve essere bilanciata con il diritto alla salute collettiva e con le conoscenze scientifiche disponibili, però la verifica di tale bilanciamento può necessitare di un esame pieno nel merito.
• Se la decisione disciplinare viene annullata per vizi di composizione o procedimento, la nuova valutazione da parte dell'organo rinviato non è vincolata alle conclusioni della decisione annullata e deve riesaminare sia la regolarità procedurale sia il merito delle condotte contestate.