L.R. Emilia-Romagna 30/1998

Disciplina generale del trasporto pubblico regionale e locale

La legge regionale dell’Emilia-Romagna definisce l’assetto di programmazione, amministrazione, affidamento e finanziamento del trasporto pubblico regionale e locale, con l’obiettivo di integrare le modalità di trasporto, favorire il trasporto collettivo e la mobilità sostenibile e ridurre congestione, consumi energetici e inquinamento. La disciplina opera nel territorio regionale e riguarda i servizi e le reti non riservati alla competenza statale.

Ambito e principi

Il sistema comprende ferrovie regionali e relativi servizi, trasporto autofilotranviario, sistemi a guida vincolata, mobilità intermodale, impianti a fune e servizi marittimi, lacuali, fluviali e aerei d’interesse regionale o locale. L’azione regionale è improntata alla cooperazione tra livelli di governo, sussidiarietà, liberalizzazione, efficienza, sicurezza, qualità ambientale e apertura al mercato, con valorizzazione dell’iniziativa privata. È inoltre promossa la priorità di pedoni, ciclisti e trasporto pubblico, specialmente per la mobilità pendolare.

Pianificazione e programmazione

Il Piano regionale integrato dei trasporti (PRIT) è il principale strumento regionale per programmare infrastrutture e servizi di mobilità di persone e merci, coordinare gli interventi pubblici e privati e definire il sistema delle comunicazioni regionali. Il PRIT deve considerare gli obiettivi ambientali richiamati dalla legge e indirizza la pianificazione territoriale provinciale; i Comuni adeguano i propri strumenti urbanistici alle sue previsioni sulle opere pubbliche o di interesse pubblico, nel rispetto della pianificazione provinciale.

Il procedimento di formazione e approvazione del PRIT e delle varianti prevede un documento preliminare della Giunta comunicato all’Assemblea legislativa, una conferenza di pianificazione con gli enti e i gestori interessati, l’adozione dell’Assemblea previo parere della Conferenza Regione-Autonomie locali e il deposito per 60 giorni consecutivi. Entro il termine di deposito possono presentare osservazioni enti e organismi pubblici e associazioni ambientali, economiche e sociali o rappresentative di interessi diffusi. L’Assemblea decide sulle osservazioni e approva il piano entro i successivi 90 giorni. Il PRIT entra in vigore dalla pubblicazione sul Bollettino ufficiale dell’avviso di approvazione.

La programmazione si articola anche in bacini provinciali e ambiti di mobilità di area vasta, per organizzare servizi integrati e intermodali. Province, Comuni e, nei casi previsti, Comunità montane concorrono alla pianificazione locale; i Comuni individuati dalla Regione sono tenuti ad adottare piani urbani della mobilità e piani urbani del traffico. La Regione può promuovere e finanziare prioritariamente gli interventi di trasporto pubblico, mobilità pedonale e ciclabile e integrazione modale previsti da tali piani. Gli enti locali, compresa la Città metropolitana di Bologna, possono predisporre piani urbani della mobilità sostenibile (PUMS).

Servizi minimi e accordi di programma

Il Consiglio regionale adotta ogni tre anni un atto di indirizzo generale per la programmazione e l’amministrazione del trasporto pubblico e per gli accordi di programma. L’atto definisce i principi per individuare servizi minimi quantitativamente e qualitativamente adeguati, considerando programmazione regionale e locale, accessibilità omogenea, integrazione ferro-gomma, qualità, sicurezza, tutela ambientale, pendolarismo scolastico e lavorativo, accesso degli utenti deboli e servizio alle aree montane o a bassa frequentazione. La Giunta determina i servizi minimi e i trasferimenti regionali. Gli enti locali possono istituire, d’intesa con la Regione, servizi aggiuntivi, sostenendone gli oneri con i propri bilanci.

Gli accordi con Stato e altre Regioni individuano opere e mezzi da acquisire, tempi, soggetti, risorse e durata. Gli accordi con gli enti locali definiscono gli interventi di riorganizzazione della mobilità, il concorso finanziario e le condizioni dei trasferimenti per i servizi minimi. Gli indirizzi per questi accordi sono sottoposti a confronto preventivo con organizzazioni sindacali e associazioni interessate.

Affidamenti, gestori e contratti di servizio

La legge separa le funzioni di programmazione, progettazione e gestione e, come principio organizzativo, distingue la proprietà delle reti e degli impianti dalla gestione dei servizi. Gli affidamenti sono normalmente assegnati mediante procedure concorsuali pubbliche, trasparenti e concorrenziali, con criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa; per i servizi ferroviari regionali è previsto un bando di gara europeo. Prima della gara l’ente competente definisce con le organizzazioni sindacali gli aspetti relativi ai diritti dei dipendenti. Sono ammesse imprese idonee, società e ATI, con possibili obblighi di trasformazione o affidamenti separati ai componenti secondo gli atti di gara.

Gli enti devono assicurare ai concorrenti la disponibilità delle reti, degli impianti e delle dotazioni essenziali, compreso il materiale rotabile, senza discriminazioni. Se il materiale rotabile non è disponibile nel termine previsto dalla normativa statale richiamata, l’avvio del servizio è fissato entro 30 mesi dall’aggiudicazione definitiva, con un termine che consenta di includere nell’offerta l’eventuale fornitura dei mezzi. In base al regolamento UE n. 1370/2007, gli affidamenti durano 10 anni per il trasporto passeggeri autofilotranviario e 15 anni per quello ferroviario, con proroghe nei limiti e alle condizioni del regolamento. Per i servizi autofilotranviari, quando rete e impianti non sono gestiti dal proprietario, la loro gestione è affidata al gestore del servizio per la medesima durata.

In caso di subentro, il personale in forza al gestore uscente prosegue il rapporto con il subentrante secondo i principi dell’articolo 2112 del codice civile e gli accordi definiti con le organizzazioni sindacali, nel rispetto dei trattamenti contrattuali applicabili. Il precedente affidatario deve cedere i beni funzionali acquistati con contributi pubblici o trasferiti da enti pubblici: non spetta compensazione per i beni finanziati integralmente con risorse pubbliche; per quelli finanziati solo in parte, la compensazione segue i criteri stabiliti preventivamente negli atti di gara e nel contratto. Il subaffidamento deve essere disciplinato con trasparenza negli atti di gara e nel contratto; l’affidatario resta responsabile del coordinamento e dell’intero servizio.

Gli obblighi di servizio pubblico, i livelli del servizio, gli aspetti economici e operativi e le compensazioni sono definiti nei contratti di servizio. Questi devono prevedere riduzioni del corrispettivo o della compensazione in caso di prestazioni incomplete o inadeguate, penali e obiettivi misurabili di puntualità, regolarità, efficienza dei mezzi, rispetto dei limiti di emissione atmosferica e acustica, pulizia, illuminazione e informazione agli utenti. Gli importi già rimborsati agli utenti sono scomputati dalle sanzioni; l’ente competente può destinare agli utenti almeno il 50% delle riduzioni effettivamente applicate.

Agenzie e riparto delle competenze

Province e Comuni costituiscono agenzie locali per la mobilità e il trasporto pubblico, cui possono essere attribuite progettazione e organizzazione dei servizi integrati, gestione della mobilità e dei servizi complementari, procedure di gara e controllo dei contratti. La legge prevedeva la fusione delle agenzie entro il 31 dicembre 2014: il termine è trascorso. Le agenzie possono ricevere anche la gestione o la proprietà di reti e dotazioni essenziali, nei casi previsti.

La Regione esercita le funzioni di programmazione, indirizzo, coordinamento e finanziamento e, per il trasporto ferroviario regionale, le funzioni programmatorie, amministrative e finanziarie, escluse quelle statali in materia di sicurezza. Le Province svolgono le funzioni di bacino, interbacino, trasporto urbano intercomunale e transfrontaliero, compresi istituzione e affidamento dei servizi, controllo, coordinamento e competenze amministrative in materia di taxi e noleggio con conducente. Restano ai Comuni i servizi che si svolgono interamente nel loro territorio. Le funzioni sugli impianti a fune competono a Comuni o Province in relazione al territorio interessato.

Trasporto ferroviario

La rete ferroviaria regionale comprende infrastrutture, attrezzature, impianti, stazioni, fermate, centri di interscambio e altre dotazioni finanziate dalla Regione. La gestione è affidata alla società regionale in house a capitale pubblico, secondo la separazione tra rete e servizi. La società assicura manutenzione ed efficienza, realizza investimenti di potenziamento e ammodernamento, svolge le procedure di affidamento del servizio ferroviario secondo gli indirizzi regionali, stipula e monitora il contratto e gestisce un sistema informativo accessibile alla Regione.

La Regione esercita alta vigilanza sul servizio ferroviario, può effettuare ispezioni e controlli e applica le sanzioni di propria competenza. Il contratto prevede un comitato tecnico di monitoraggio e consultazione con rappresentanti regionali. Per l’occupazione e l’uso in concessione di aree della consistenza ferroviaria regionale sono previsti canoni e sanzioni: per opere non autorizzate o difformi le sanzioni possono essere parametrate da una a cinque volte o da una a tre volte il canone, oltre ai canoni arretrati e, nei casi non regolarizzabili, alla demolizione e al ripristino. Per violazioni riguardanti ulteriori aree e pertinenze sono previste sanzioni da 500 a 2.000 euro; per l’uso non autorizzato delle aree in concessione, da 1.000 a 3.000 euro. Per queste sanzioni non è ammesso il pagamento in misura ridotta previsto dalla legge regionale n. 21 del 1984. I canoni sono riscossi dal gestore e vincolati al miglioramento infrastrutturale.

Servizi autofilotranviari e noleggio di autobus

I servizi sono classificati in urbani, di bacino o interbacino e transfrontalieri; possono essere di linea regolari, specializzati o turistici, oppure non di linea, tra cui taxi, noleggio con conducente, servizi a contratto e noleggio di autobus con conducente. Sono riconosciuti anche servizi complementari come car sharing, car pooling e bike sharing. Gli enti definiscono i lotti e le caratteristiche dei servizi sulla base della domanda, della sostenibilità finanziaria e delle esigenze di esercizio.

Il noleggio di autobus con conducente richiede i requisiti professionali previsti dalla normativa statale e un’autorizzazione rilasciata dalla Provincia in cui l’impresa ha sede legale. I conducenti devono essere idonei e muniti dei titoli abilitativi necessari. Le modifiche di alcuni requisiti professionali vanno comunicate entro tre giorni lavorativi, la perdita dell’idoneità dei conducenti entro sette giorni e le variazioni dei dati dell’impresa o del personale entro quindici giorni lavorativi. La permanenza dei requisiti è verificata almeno ogni sei mesi per i dati relativi ai conducenti e ogni tre anni per gli altri dati indicati, con controlli annuali a campione sulla regolarità contributiva.

Le Province gestiscono le sezioni provinciali del registro telematico regionale e rilasciano le autorizzazioni, anche tramite agenzie cui siano state assegnate queste funzioni. Le infrazioni al regolamento regionale possono comportare sanzioni da 100 a 3.000 euro, secondo la materia violata. Sono previste sospensioni dell’autorizzazione per reiterate violazioni, con durate differenziate secondo gravità e tipologia, e revoca in caso di esercizio durante la sospensione, sospensioni complessive superiori a 180 giorni nell’arco di cinque anni o mancata separazione contabile tra servizi sussidiati e commerciali.

Interventi per la mobilità e finanziamenti

La Regione promuove interventi per ridurre congestione e impatti ambientali, migliorare accessibilità, intermodalità, sicurezza e accesso delle persone con disabilità. Le azioni comprendono percorsi pedonali e ciclabili, trasporto pubblico e sistemi in sede propria, regolazione degli accessi, parcheggi, sistemi informativi e telematici, abbattimento delle barriere architettoniche e incentivazione di veicoli a basse o nulle emissioni, anche per la distribuzione urbana delle merci e le piattaforme di consolidamento.

Le risorse regionali possono finanziare servizi minimi, incremento e qualificazione dei servizi, rinnovi contrattuali, infrastrutture, sistemi tecnologici e mezzi, progettazione, interventi ferroviari e misure tariffarie. Dal 2014 la Giunta determina il contributo chilometrico per i servizi minimi tenendo conto dei costi medi e delle specificità dei bacini. La Regione concorre fino al 65% dei costi annuali dei servizi minimi previsti dagli accordi di programma. I contributi sono programmati su base triennale; la Giunta stabilisce criteri, controlli, modalità di erogazione e casi di revoca. Prima del provvedimento annuale possono essere concessi acconti mensili non superiori a un dodicesimo dello stanziamento complessivo.

Per gli investimenti ordinari il contributo regionale può raggiungere il 70% degli importi finanziabili; la percentuale non è cumulabile oltre tale limite con altre provvidenze regionali. Sono previste eccezioni per beni ferroviari regionali e per determinati interventi sovracomunali o inseriti nella pianificazione regionale. Per specifici programmi comunali di mobilità sostenibile, il contributo è pari al 100% per interventi fino a 50.000 euro, fino all’80% per importi superiori a 50.000 e fino a 100.000 euro e fino al 70% per importi superiori a 100.000 euro; è ammesso il cumulo con finanziamenti statali fino al costo totale. I beni finanziati sono vincolati al servizio pubblico, alla mobilità urbana o all’intermodalità; la loro alienazione richiede l’assenso regionale e, in caso di cessazione dell’attività o alienazione, va restituita la quota di contributo non ammortizzata. I vincoli cessano per autobus dopo 12 anni dall’immatricolazione e per filobus, natanti e altri mezzi dopo 20 anni.

Tariffe, qualità e tutela degli utenti

La Regione promuove l’armonizzazione delle tariffe e dei titoli di viaggio e definisce criteri tariffari e livelli di riferimento; Province e Comuni determinano le tariffe autofilotranviarie tenendo conto di tali livelli e dell’equilibrio economico dei gestori. Gli enti locali possono autorizzare tariffe speciali per specifici utenti o servizi e accordi con enti, aziende, scuole e università.

La Carta dei servizi deve prevedere i casi di indennizzo agli utenti per erogazione irregolare, insufficiente o inefficace. Gli enti competenti costituiscono entro 120 giorni dall’affidamento un Comitato degli utenti con funzioni consultive, di verifica e proposta; ne fanno parte gli utenti che ne facciano richiesta e i rappresentanti delle associazioni dei consumatori presenti sul territorio. La Giunta definisce indicatori comparabili di qualità, mentre contratti e accordi stabiliscono obiettivi, incentivi, penalità, monitoraggio e verifica.

Validazione dei titoli di viaggio e sanzioni

Gli utenti devono munirsi di titolo valido, convalidarlo e conservarlo per tutto il viaggio, esibendolo agli agenti accertatori. Dal 1° gennaio 2018 è obbligatoria la validazione all’accesso e a ogni cambio mezzo; sono esentati dalla validazione a ogni accesso gli abbonamenti ferroviari e, limitatamente al cambio mezzo ferroviario, i biglietti di corsa semplice.

Per chi è privo di titolo valido o usa un titolo adeguato mai convalidato è dovuto il prezzo della corsa semplice con sovrapprezzo per l’emissione a bordo, oltre a una sanzione da 50 a 200 volte la tariffa ordinaria della prima zona, arrotondata ai 50 centesimi superiori. La misura minima può essere pagata all’agente o entro i successivi cinque giorni naturali consecutivi, esclusi i festivi; oltre tale termine si applicano le regole regionali sulle sanzioni. Per titoli contraffatti o alterati è dovuto anche il valore del titolo, ferme le conseguenze penali.

La mancata validazione a ogni cambio mezzo è punita con 6 euro entro il quinto giorno dall’accertamento, ridotti della metà se pagati subito all’agente e, per i minorenni, dal genitore o responsabile entro tre giorni naturali consecutivi, esclusi i festivi; la misura ridotta è di 12 euro entro 60 giorni dalla notifica e quella massima di 36 euro dopo tale termine. Per l’abbonato personale che non lo esibisca, la sanzione può essere sostituita da 6 euro se l’abbonamento è presentato entro cinque giorni e non risulta regolarizzato dopo l’accertamento. Le violazioni sono accertate dagli agenti incaricati dai soggetti responsabili dell’emissione dei titoli; l’ordinanza-ingiunzione è emessa da tali soggetti. Gli agenti possono inoltre contestare le violazioni previste dalla normativa statale sulla sicurezza e regolarità dei trasporti.

Regime transitorio e vigenza

La legge è entrata in vigore il giorno successivo alla pubblicazione nel Bollettino ufficiale regionale. Diverse disposizioni transitorie, tra cui la maggior parte della disciplina iniziale delle gare autofilotranviarie, risultano abrogate nel testo fornito. È tuttavia mantenuta la possibilità di individuare motivazioni eccezionali per affidamenti diretti nell’atto di indirizzo triennale. La legge non prevede una scadenza generale di efficacia; specifiche disposizioni transitorie o termini di attuazione, come quello del 31 dicembre 2014 per la fusione delle agenzie, sono ormai decorsi.