Circolare numero 173 del 16-6-1995

Regolamento di contabilità e per l'esecuzione delle opere, delle forniture e dei servizi dell'INPS

La circolare trasmette il testo del nuovo Regolamento di contabilità e per l'esecuzione delle opere, delle forniture e dei servizi dell'INPS, approvato dal Consiglio di Amministrazione con deliberazione n. 628 del 13 giugno 1995. Il nuovo testo sostituisce integralmente il regolamento approvato il 25 maggio 1990 e si inserisce in un processo di profonda revisione dell'assetto organizzativo e contabile dell'Istituto.

È inoltre disposto che il Regolamento sia affisso, a decorrere dal 19 giugno 1995, all'apposito albo di ciascuna Sede per 15 giorni. Per l'introduzione concreta delle innovazioni rispetto alla normativa precedente viene espressamente riservata una successiva disciplina istruttoria.

Presupposti e finalità della revisione

La premessa del Regolamento chiarisce che la rielaborazione risponde a un preciso obbligo normativo, collegato all'art. 3 del D.lgs. 30 giugno 1994, n. 479, ed è resa necessaria dalle modifiche intervenute nel quadro legislativo di riferimento. Il testo richiama, in particolare, la L. 23 ottobre 1992, n. 421, il D.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, nonché i successivi interventi correttivi e integrativi (D.lgs. n. 470/1993, D.lgs. n. 546/1993, L. n. 537/1993, D.P.C.M. n. 593/1993 e n. 439/1994).

L'obiettivo di fondo è introdurre nell'Istituto la distinzione tra funzione di indirizzo politico-amministrativo e funzione di gestione amministrativa, secondo il modello della privatizzazione del pubblico impiego. Poiché nell'INPS non esistono organi politici di vertice in senso stretto e la direzione amministrativa si concentra nel Direttore Generale, il Regolamento assume un ruolo di mediazione tra organi di amministrazione e dirigenti, ripartendo competenze, responsabilità e poteri di spesa.

Assetto delle competenze e logica gestionale

Il testo valorizza il ruolo della dirigenza, attribuendo ai dirigenti la responsabilità piena della gestione e dell'esecuzione, entro i limiti del budget annuale assegnato dal Direttore Generale sulla base delle deliberazioni del Consiglio di Amministrazione. Il decentramento per centri di costo è indicato come principio generale, con eventuali eccezioni per spese accentrate a livello regionale o centrale, anche per ottenere economie di scala.

Il Direttore Generale è configurato come vertice della tecnostruttura, con funzioni di coordinamento e controllo, ma senza una specifica competenza di spesa. Il Consiglio di Amministrazione definisce le linee di indirizzo gestionale e approva il budget, esercitando la funzione di direzione politica dell'Ente. Il Consiglio di Indirizzo e Vigilanza interviene sulle materie espressamente previste dalla normativa richiamata.

Contabilità, bilanci e programmazione

Il Titolo I disciplina i documenti di bilancio e la gestione della contabilità. L'esercizio finanziario decorre dal 1° gennaio al 31 dicembre. Il bilancio di previsione e il conto consuntivo sono redatti secondo gli schemi del DPR 18 dicembre 1979, n. 696, con iscrizione integrale di tutte le entrate e di tutte le spese. Il bilancio di previsione comprende anche un quadro riepilogativo per titoli e categorie; per la previdenza integrativa è prevista una gestione con bilancio annuale separato.

Il bilancio di previsione deve essere coerente con le strategie e il programma pluriennale predisposti dal Consiglio di Amministrazione e approvati dal Consiglio di Indirizzo e Vigilanza. Esso ha funzione autorizzativa e programmatica, utile per la verifica delle variabili finanziarie e dei costi di funzionamento. Per le spese non obbligatorie è richiesta copertura finanziaria preventiva, mentre per le spese obbligatorie gli stanziamenti non hanno carattere vincolante ai fini dell'erogazione delle prestazioni. Le eventuali eccedenze di impegni sulle spese obbligatorie sono sottoposte a specifica approvazione in sede di conto consuntivo.

Sono inoltre previsti:

• un fondo di riserva per spese impreviste, nei limiti del 3% delle spese correnti;
• l'esercizio provvisorio, nei limiti di un dodicesimo mensile degli stanziamenti, in attesa dell'approvazione o della ratifica del bilancio;
• bilanci programmatici e prospetti di sintesi a corredo del bilancio annuale;
• il preventivo economico, che integra il saldo finanziario con i fatti economici non finanziari.

Residui, perenzione e risultanze economiche per gestioni

Il regolamento disciplina la gestione dei residui attivi e passivi, il loro trasferimento agli esercizi successivi e il riaccertamento annuale. I residui passivi di parte corrente non pagati entro il terzo esercizio successivo diventano perenti agli effetti amministrativi, pur restando fermo il diritto del creditore fino a prescrizione; per il loro pagamento si può ricorrere al fondo di riserva se non vi sono economie sufficienti sul capitolo originario.

La relazione illustrativa al bilancio generale deve evidenziare i risultati economici delle principali gestioni: comparto lavoratori dipendenti, coltivatori diretti/mezzadri/coloni, artigiani, esercenti attività commerciali, interventi assistenziali e gestioni minori. Per il comparto dei lavoratori dipendenti devono essere distintamente esposti prestazioni e gettito contributivo.

Servizi di cassa, entrate e spese

I servizi di riscossione e pagamento possono essere affidati a istituti di credito e all'Ente Poste Italiane tramite convenzioni approvate dal Consiglio di Amministrazione. I contributi devono essere versati esclusivamente presso Poste e aziende di credito che adottino il sistema telematico di rendicontazione. Sono disciplinati anche i documenti d'incasso, costituiti dalle lettere contabili di accredito emesse dagli enti incaricati delle riscossioni.

L'accertamento delle entrate e l'assunzione degli impegni di spesa sono attribuiti ai dirigenti competenti. Per le spese non obbligatorie è necessaria la registrazione dell'impegno presso gli uffici di ragioneria, che verificano competenza, imputazione, prenotazione e disponibilità sul capitolo. Per le spese obbligatorie la registrazione può avvenire contestualmente all'ordinazione. La liquidazione della spesa spetta alla struttura competente e richiede la documentazione giustificativa, la regolarità contributiva del creditore e, per lavori/forniture/servizi, la certificazione di regolare esecuzione.

L'ordinazione della spesa avviene mediante ordinativi di pagamento, con regole differenziate per spese obbligatorie e non obbligatorie, firma abbinata, contrapposizione tra fase di liquidazione e ordinazione e conservazione della documentazione per almeno dieci anni. Sono previste numerose modalità di estinzione dei mandati, tra cui accredito bancario o postale, assegni e versamenti in Tesoreria, nonché altri sistemi approvati dal Consiglio di Amministrazione.

Fondi a disposizione e competenza economica

Il Regolamento consente la costituzione di fondi a disposizione presso la sede centrale e le strutture periferiche per particolari esigenze di funzionamento, con limiti massimi di lire 20.000.000 per le unità periferiche e lire 400.000.000 per la sede centrale. La gestione di tali fondi è regolata dal Direttore Generale e la registrazione dell'impegno avviene al momento del reintegro sulla base del rendiconto.

La competenza economica è delimitata secondo criteri oggettivi. Le spese generali di amministrazione sono ripartite fra le gestioni in base ai costi effettivamente sostenuti, con criteri diretti o proporzionali. Le anticipazioni della Tesoreria Centrale dello Stato sono destinate prioritariamente alla Gestione interventi assistenziali e, se eccedenti, alle gestioni pensionistiche deficitarie. I rapporti finanziari tra gestioni del comparto lavoratori dipendenti e tra Istituto e gestioni amministrate sono regolati anche tramite conti correnti fruttiferi e specifici criteri di remunerazione.

Patrimonio, investimenti e valutazioni

Il testo disciplina la gestione dei capitali investibili, il loro impiego in investimenti mobiliari e immobiliari, la possibilità di utilizzo per prestiti e mutui edilizi al personale e la copertura di eventuali eccedenze con riserve obbligatorie o avanzi patrimoniali. I piani annuali di impiego dei fondi disponibili sono deliberati dal Consiglio di Amministrazione.

Sono inoltre regolati:

• classificazione del patrimonio immobiliare in immobili strumentali e immobili da reddito;
• programma operativo per acquisto e costruzione di immobili ad uso uffici e alloggi di servizio;
• valutazione e ammortamento degli immobili con quota annua del 2% e canone d'uso pari al 7% del valore di bilancio, di cui 2% per ammortamento e 5% per remunerazione del capitale;
• criteri di valutazione di titoli e quote di partecipazione;
• fondo oscillazione titoli, alimentato fino al 20% del valore di bilancio;
• attribuzione di plusvalenze e minusvalenze da disinvestimenti unitari;
• valutazione e ammortamento dei beni mobili;
• fondo svalutazione crediti;
• esposizione delle riserve tecniche.

Contabilizzazioni unitariamente rilevate e gestioni particolari

Le somme rilevate unitariamente, come sanzioni, interessi e altre entrate non immediatamente attribuibili, sono ripartite tra le gestioni secondo criteri specifici o secondo parametri stabiliti dal Direttore Generale. È prevista anche la ripartizione provvisoria di somme non ancora specificate a fine esercizio, con successiva rettifica nell'anno seguente.

Le spese per accertamenti sanitari e quelle per la prevenzione e cura dell'invalidità sono ripartite tra le gestioni interessate secondo criteri oggettivi; è disciplinata anche la presunta insussistenza del debito per pensioni quando al termine dell'esercizio non siano disponibili tutte le informazioni per eliminare le prestazioni non più dovute.

Per la previdenza integrativa, il Regolamento rinvia a una futura disciplina specifica da predisporre dal Consiglio di Amministrazione sulla base delle indicazioni del Consiglio di Indirizzo e Vigilanza.

Contabilità analitica, reporting e controllo interno

Il Titolo IV introduce il sistema di contabilità analitica per centri di costo, finalizzato a rilevare i costi di funzionamento in modo più dettagliato e a verificare periodicamente costi e benefici. I preventivi dei centri di costo devono essere confrontati almeno trimestralmente con gli impegni assunti.

Le risultanze della contabilità analitica sono integrate in un reporting direzionale destinato ai responsabili di struttura, insieme ai dati sui flussi di cassa. Il controllo concomitante è diretto a contenere gli scostamenti tra budget ed effettiva gestione.

È inoltre istituito un Servizio di controllo interno, in posizione di autonomia e con responsabilità diretta verso il Consiglio di Amministrazione. Il Servizio verifica la realizzazione degli obiettivi, la corretta ed economica gestione delle risorse, l'imparzialità e il buon andamento dell'azione amministrativa, utilizzando anche i dati della contabilità analitica e dei flussi di cassa.

Procedure contrattuali per opere, forniture e servizi

Il Titolo II disciplina in dettaglio l'affidamento delle opere, delle forniture e dei servizi. Le procedure sono regolate dalla normativa statale, dalle direttive comunitarie richiamate e dal Regolamento stesso. Le forme ordinarie di affidamento sono l'asta pubblica, la licitazione privata e, nei casi previsti, l'appalto-concorso; in via eccezionale si può ricorrere alla trattativa privata o al sistema in economia solo nei casi previsti dalla legge o dal Regolamento.

Sono previste regole su:

• competenze in materia di spese e approvazione dei piani annuali e dei budget;
• individuazione del responsabile del procedimento ai sensi della L. n. 241/1990;
• bandi indicativi pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale Europea e sul bollettino dell'Istituto;
• durata, forma scritta e limiti dei contratti;
• composizione e funzionamento delle commissioni di gara.

Gara, inviti, cauzioni e requisiti delle imprese

Per la licitazione privata e l'appalto-concorso il Regolamento detta norme puntuali su qualificazione delle ditte, lettere di invito, presentazione delle offerte, apertura delle buste, criteri di valutazione e aggiudicazione. Le offerte devono essere presentate secondo formalità specifiche; le irregolarità e le cause di inammissibilità sono elencate in modo dettagliato.

È richiesto un deposito cauzionale provvisorio pari al 2% dell'importo presunto del contratto; il definitivo non può essere inferiore al 5% dell'importo contrattuale, salvo eccezioni per contratti sotto lire 50.000.000. Sono inoltre disciplinati i campioni, il verbale di gara, la pubblicità dei risultati e il controllo sulla correntezza contributiva e sulla certificazione antimafia.

Le imprese da invitare sono scelte anche sulla base di elenchi tenuti dall'Istituto, per l'iscrizione nei quali sono richiesti numerosi requisiti documentali, tra cui attestazioni camerali, certificati del tribunale, referenze bancarie, dichiarazioni di correntezza contributiva e, nei casi previsti, certificazioni antimafia. L'iscrizione è soggetta a verifica periodica, sospensione e cancellazione in caso di irregolarità.

Trattativa privata e sistema in economia

La trattativa privata è ammessa solo in tassativi casi, tra cui mancanza di offerte, urgenza imprevedibile, ragioni tecniche o artistiche, forniture complementari, lavori o servizi complementari, ripetizioni analoghe di appalti già affidati, prodotti per ricerca, studi e sperimentazioni, lavori di modesto importo e acquisto o locazione di immobili specificamente individuati. Il provvedimento di autorizzazione deve indicare le motivazioni del ricorso alla procedura negoziata.

Il sistema in economia è ammesso per una serie di spese e lavori di funzionamento, quali pulizia, manutenzione, trasporti, forniture di beni mobili, cancelleria, materiale di consumo, libri, autoveicoli e provviste per il personale. Sono previsti limiti di importo e, per le forniture e i servizi di importo non superiore a lire 5.000.000, può prescindersi da alcune formalità. In casi particolari, il ricorso al sistema in economia è ammesso anche qualora l'importo sia rilevante, ad esempio per urgenza, completamenti, riparazioni o sdoganamenti.

Esecuzione, collaudo e debiti contributivi delle ditte aggiudicatarie

Il contratto deve essere stipulato di regola entro trenta giorni dall'aggiudicazione o dall'accettazione dell'offerta; la mancata stipula può determinare la decadenza dall'aggiudicazione e l'incameramento della cauzione. Sono regolati il deposito cauzionale definitivo, le penalità per ritardi o inadempimenti, i nuovi prezzi, la revisione prezzi, le proroghe, le sospensioni e la definizione di riserve e transazioni.

Tutti i lavori, le forniture e i servizi sono soggetti a collaudo o verifica di regolare esecuzione. In caso di esito negativo, il Regolamento consente l'accettazione con riduzione di prezzo, la sostituzione, l'eliminazione dei difetti o il rifiuto con acquisizione in danno, fino alla risoluzione del contratto e all'incameramento della cauzione definitiva.

Particolare rilievo assume la regola per cui, qualora la ditta aggiudicataria risulti non corrente con i contributi INPS dopo l'aggiudicazione, i pagamenti e lo svincolo della garanzia sono subordinati alla regolarizzazione del debito contributivo, con facoltà dell'Istituto di trattenere gli importi dovuti a titolo di contributi omessi e accessori. Tale clausola deve essere espressamente prevista nell'invito e accettata dalla ditta.

Altre spese di funzionamento

Il Titolo III disciplina le spese per organi individuali e collegiali, personale, servizi sociali, provvidenze al personale e alle famiglie, concorsi, spese legali, accertamenti sanitari, cure termali e partecipazione a convegni e manifestazioni. In generale, le competenze di spesa sono attribuite ai dirigenti centrali o periferici, mentre per alcuni ambiti specifici occorrono autorizzazioni del Consiglio di Amministrazione o del Direttore Centrale Risorse Umane.

Norme finali, entrata in vigore e decorrenze

Il Regolamento entra in vigore 15 giorni dopo la pubblicazione. Alcune disposizioni hanno decorrenze differite: gli articoli del Titolo I e gli artt. 110 e 111 del Titolo IV si applicano dal 1996; gli artt. 13, 34, 38 e 47 del Titolo I si applicano dal rendiconto in corso di formazione alla data di approvazione; l'art. 55, comma 7, si applica dal 24 luglio 1995.

Per i rapporti già costituiti e per le procedure già iniziate continuano ad applicarsi le norme vigenti al momento della loro instaurazione o avvio, mentre restano ferme le competenze dei dirigenti per eventuali decisioni successive. Sono infine abrogate tutte le disposizioni regolamentari e i provvedimenti incompatibili con il nuovo testo.