Sentenza n. 9608/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego del visto d’ingresso per motivi di studio. Il Ministero degli Affari Esteri ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per nullità della procura alle liti, deducendo che essa era stata rilasciata all’estero senza apostille. Il TAR ha rilevato d’ufficio che la procura risultava apparentemente sottoscritta in Italia, ma che, alla luce dell’oggetto del giudizio e della mancata contestazione dell’eccezione ministeriale, doveva ritenersi sottoscritta dalla ricorrente nel Paese di residenza e successivamente trasmessa al difensore in Italia. Il difensore aveva attestato l’autenticità della sottoscrizione senza avere previamente accertato l’identità della sottoscrittrice e senza che risultasse la sottoscrizione in sua presenza. Il vizio riguardava quindi la rituale autenticazione della procura speciale e, conseguentemente, la riferibilità al ricorrente dell’attività processuale e della sottoscrizione del ricorso. È stata inoltre esaminata e disattesa la possibilità di sanatoria ai sensi dell’art. 182 c.p.c., in quanto non applicabile quale principio generale al processo amministrativo secondo il principio enunciato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 11 del 2025.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile senza esaminare il merito del diniego di visto. Ha ritenuto che la procura speciale fosse nulla perché l’autenticazione del difensore non attestava validamente né l’identificazione della sottoscrittrice né la sottoscrizione in sua presenza, elementi necessari ai sensi dell’art. 2703 c.c. e dell’art. 83 c.p.c. La mancanza di una valida procura ha comportato l’inesistenza della rappresentanza processuale, la carenza di sottoscrizione del ricorso da parte di un difensore validamente munito di procura e la nullità del ricorso ai sensi dell’art. 44, comma 1, lett. a), c.p.a., con conseguente inammissibilità rilevabile anche d’ufficio ai sensi dell’art. 35 c.p.a. Il TAR ha escluso la sanatoria del vizio mediante l’art. 182 c.p.c., richiamando il principio dell’Adunanza Plenaria secondo cui tale disposizione non costituisce principio generale applicabile al processo amministrativo, anche per l’incompatibilità con la struttura decadenziale del rito e con l’esigenza di stabilità delle situazioni giuridiche pubblicistiche. Le spese di lite sono state compensate in ragione della peculiarità delle questioni trattate.

Norme richiamate

• art. 12 l. 31 maggio 1995, n. 218

  il processo civile che si svolge in Italia è regolato dalla legge italiana

  La procura utilizzata in un giudizio celebrato in Italia è disciplinata dalla legge processuale italiana anche se rilasciata all’estero.

• art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.

  Il ricorso amministrativo deve essere sottoscritto da un difensore munito di procura speciale.

• art. 83 c.p.c.

  con atto pubblico o con scrittura privata autenticata

  La procura speciale alle liti deve essere conferita nelle forme previste dalla disposizione, applicabile anche al processo amministrativo; l’autenticazione del difensore richiede la valida attestazione dell’identità e della sottoscrizione della parte.

• art. 2703 c.c.

  l'autenticazione consiste nell'attestazione da parte del pubblico ufficiale che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza. Il pubblico ufficiale deve previamente accertare l'identità della persona che sottoscrive

  L’autenticazione richiede l’accertamento dell’identità del sottoscrittore e l’apposizione della firma in presenza del pubblico ufficiale.

• art. 64, comma 4, c.p.a.

  La mancata contestazione dell’eccezione relativa alla provenienza estera della procura è stata valorizzata quale elemento per ritenere provata tale circostanza.

• art. 35, comma 1, c.p.a.

  Consente la definizione in rito e il rilievo d’ufficio della causa di inammissibilità.

• art. 44, comma 1, lett. a), c.p.a.

  La carenza della valida sottoscrizione del ricorso, derivante dall’assenza di una valida procura, determina la nullità dell’atto introduttivo e l’inammissibilità del ricorso.

• art. 182 c.p.c.

  La disposizione sulla sanatoria dei difetti di rappresentanza e assistenza non è applicabile quale principio generale al processo amministrativo.

• art. 11, sentenza Adunanza Plenaria Consiglio di Stato 2 ottobre 2025

  la previsione di cui all'art. 182, secondo comma, del codice di procedura civile non è espressione di un principio generale applicabile al giudizio amministrativo

  L’art. 182, comma 2, c.p.c. non è compatibile con il processo amministrativo, anche in ragione dei termini decadenziali e dell’esigenza di stabilità delle situazioni giuridiche pubblicistiche.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo, la procura speciale alle liti deve essere valida secondo le forme richieste dalla legge processuale italiana, anche quando sia stata rilasciata all’estero.
• L’autenticazione della sottoscrizione della procura da parte del difensore è rituale solo se risultano l’identificazione del sottoscrittore e l’apposizione della firma in presenza del difensore o del pubblico ufficiale autenticante; la mera attestazione dell’autenticità della firma non è sufficiente.
• La mancanza di una valida procura impedisce di riferire al ricorrente l’attività processuale svolta dal difensore e determina la carenza della sottoscrizione del ricorso, con conseguente nullità dell’atto e inammissibilità del giudizio ai sensi degli artt. 40, comma 1, lett. g), e 44, comma 1, lett. a), c.p.a.
• L’art. 182, comma 2, c.p.c. non costituisce un principio generale applicabile al processo amministrativo e non consente, in via ordinaria, di sanare una procura inizialmente nulla o inesistente, anche perché ciò potrebbe eludere i termini decadenziali propri del rito amministrativo.

Come è indicizzato