Cassazione Civile, Sentenza n. 33357/2024 del 19/12/2024

Esito

La controversia

I ricorrenti chiedevano che fosse dichiarata l'illegittimità della reiterazione dei contratti di collaborazione coordinata e continuativa con il Comune di Crotone e che fosse accertato che, sebbene i contratti fossero formalmente cessati il 31/12/2008, la prestazione relativa al programma PIC Urban 2 si fosse in fatto protratta fino al 30/06/2009. Chiedevano pertanto il pagamento delle retribuzioni spettanti per il periodo 31/12/2008-30/06/2009, in via di ingiustificato arricchimento o comunque a titolo di lavoro subordinato/parasubordinato, deducendo violazioni di norme del d.lgs. n.165/2001 e dell'art.36 Cost.

La decisione

Il Tribunale di Crotone aveva in parte accolto il ricorso riconoscendo il diritto al pagamento per il periodo dal 31/12/2008 al 30/06/2009 quali somme dovute per ingiustificato arricchimento a carico del Comune. La Corte d'appello di Catanzaro ha accolto l'appello del Comune e ha escluso la responsabilità dell'ente, ritenendo che l'azione di ingiustificato arricchimento non fosse ammissibile quando la prestazione fosse stata resa in assenza di formale impegno contabile e che il rapporto obbligatorio sorga direttamente con il funzionario che aveva consentito la prestazione. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso dei lavoratori, confermando il principio secondo cui, per gli enti locali, la mancanza della formale delibera di impegno contabile (art.191 d.lgs. 267/2000) determina la sussistenza di un obbligo personale dell'amministratore/funzionario che ha consentito la prestazione e l'improcedibilità dell'azione di ingiustificato arricchimento contro l'ente per difetto di sussidiarietà; l'ente può comunque, se lo ritenga, riconoscere il debito fuori bilancio ai sensi dell'art.194 d.lgs.267/2000. Spese di cassazione compensate.

Norme richiamate

• d.lgs. n. 267/2000, art. 191

  art. 191 d.lgs. n. 267/2000

  La Corte interpreta l'art.191 nel senso che l'assenza della formale delibera di assunzione dell'impegno contabile in capo all'ente locale determina che l'obbligazione relativa alla prestazione sorga direttamente nei confronti del funzionario o amministratore che ha consentito la prestazione, escludendo l'azione di ingiustificato arricchimento contro l'ente per difetto di sussidiarietà.

• d.lgs. n. 267/2000, art. 194

  art. 194 d.lgs. n. 267/2000

  L'ente locale può riconoscere a posteriori il debito fuori bilancio con espressa deliberazione dell'organo competente nei limiti dell'utilità effettiva dell'arricchimento dedotto; tale riconoscimento è condizione per porre l'onere a carico dell'ente.

• codice civile, art. 2041

  L'azione di ingiustificato arricchimento non è esperibile nei confronti dell'ente locale quando il terzo ha la possibilità di agire direttamente contro il funzionario responsabile (mancanza di requisito di sussidiarietà); invece, per pubbliche amministrazioni non disciplinate dall'art.191, l'azione ex art.2041 c.c. può rimanere disponibile.

• d.l. n. 66/1989, art. 23 comma 4 (conv. L. n. 144/1989)

  art. 23, comma 4 del d.l. n. 66 del 1989, conv. con modificazioni dalla legge n. 144 del 1989

  Il funzionario che ha attivato, al di fuori dei controlli contabili, un impegno di spesa risponde personalmente degli effetti di tale attività di spesa verso il terzo contraente, obbligando il terzo a esercitare l'azione direttamente nei confronti del funzionario.

• d.lgs. n. 165/2001 (art. 7 comma 5-bis; art. 17 comma 1 lett. d; art. 36 commi 5 e 5-quater)

  art. 7, comma 5-bis; art. 17, comma 1, lett. d; art. 36, commi 5 e 5-quater del d.lgs. n. 165/2001

  La Corte rileva che le disposizioni richiamate non sono applicabili per mutare il principio stabilito in tema di obbligazioni assunte senza impegno contabile: le norme citate riguardano specifiche tipologie di incarichi e non impongono la responsabilità dell'ente in presenza della violazione delle regole contabili; inoltre alcuni richiami risultavano inesistenti nella pagina di appello indicata dai ricorrenti.

• Costituzione, art. 28

  La responsabilità ex art.28 Cost. presuppone che l'attività del funzionario sia riferibile all'ente; la violazione delle regole contabili determina una frattura dell'immediata imputazione organica e dunque esclude la responsabilità dell'ente per tali atti.

• Codice di procedura civile, art. 92

  La Corte ha disposto la compensazione delle spese di lite in cassazione attestando l'uso dell'art.92 c.p.c. alla luce della complessità della vicenda.

• D.P.R. n. 115/2002, art. 13 comma 1-quater

  art. 13, comma 1-quater del d.P.R. n. 115/2002

  La Corte attesta che sussistono i presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti, di un ulteriore contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale, se dovuto.

Massime di principio

• Se una prestazione è stata resa in favore di un ente locale senza la formale assunzione dell'impegno di spesa (art.191 d.lgs.267/2000), il creditore deve normalmente agire nei confronti del funzionario o amministratore che ha consentito la prestazione: l'azione di ingiustificato arricchimento contro l'ente è preclusa per difetto della sussidiarietà.
• L'ente locale può assumersi la responsabilità del pagamento solo mediante riconoscimento espresso del debito fuori bilancio (art.194 d.lgs.267/2000) con apposita deliberazione e nei limiti dell'utilità dimostrata.
• Per pubbliche amministrazioni diverse dagli enti locali (ove art.191 non si applica), l'azione ex art.2041 c.c. può restare percorribile; è quindi essenziale verificare la qualifica dell'ente destinatario della prestazione.
• La violazione delle regole contabili e procedurali determina spesso una 'frattura' tra l'atto del funzionario e la responsabilità dell'ente: occorre valutare sempre se l'atto sia imputabile all'ente o costituisca responsabilità personale del funzionario.
• In fase preventiva, i fornitori di servizi a pubbliche amministrazioni devono esigere e documentare il formale impegno di spesa e i controlli contabili richiesti; in mancanza, il rischio di dover agire contro un singolo funzionario aumenta significativamente.
• La qualificazione giuridica del rapporto (contratto legittimo, rapporto parasubordinato ecc.) ed eventuali statuizioni passate in giudicato incidono sull'ammissibilità di domande alternative (es. ingiustificato arricchimento, responsabilità ex art.36 d.lgs.165/2001) e non possono essere rimesse nel giudizio di cassazione se non censurate previamente.