Sentenza n. 14431/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato il parere ministeriale del 2 maggio 2023, reso nell’ambito del procedimento promosso dal Comune di Amatrice per una variante urbanistica relativa al complesso turistico “Lo Scoiattolo”. La ricorrente ha dedotto, anzitutto, la violazione dell’art. 17-bis della legge n. 241/1990, sostenendo che il parere fosse stato emesso oltre il termine di novanta giorni e che, pertanto, non potesse avere efficacia preclusiva in forza del silenzio-assenso. Ha inoltre dedotto eccesso di potere per travisamento e illogicità manifesta: il Ministero avrebbe qualificato il procedimento come mera variante urbanistica, pur esprimendo un parere negativo anziché dichiarare l’inammissibilità dell’istanza; avrebbe invaso la competenza comunale sulle scelte urbanistiche e progettuali; avrebbe fondato la valutazione su una rappresentazione non attuale e irrealistica dei luoghi, senza considerarne adeguatamente la situazione concreta e gli interventi realizzati dopo il sisma del 2016. Il procedimento riguardava due tipologie di intervento: la ricostruzione, con diversa sagoma e sedime, di manufatti esistenti e l’ampliamento del complesso mediante nuovi alberghi, chalet e bungalow. La Soprintendenza aveva espresso parere favorevole soltanto per le aree già occupate dagli edifici esistenti e contrario per le aree di espansione.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, rilevando preliminarmente che il gravame appariva anche tardivo, poiché la notifica risultava effettuata oltre il termine di impugnazione rispetto alla data del provvedimento, ma ha deciso comunque nel merito. Il giudice ha ritenuto legittimo il parere ministeriale, poiché fondato su un’istruttoria articolata, sul parere della Soprintendenza e sull’esame della documentazione progettuale. Il Ministero aveva evidenziato incongruenze tra dati dello stato dei luoghi e dati progettuali, l’assenza di elaborati relativi alle nuove edificazioni e la non conformità degli interventi alle norme paesaggistiche. Il TAR ha condiviso la distinzione tra la deroga paesaggistica, utilizzabile per specifici interventi di particolare interesse pubblico, e la variante urbanistica generale o l’intervento di ristrutturazione urbanistica, che richiedono uno specifico strumento attuativo e distinti procedimenti urbanistico-edilizi e paesaggistici. La deroga non può essere utilizzata per fotografare e sanare uno stato di fatto, né per autorizzare in via generale una diversa zonizzazione urbanistica non conforme al PTPR. Le valutazioni ministeriali sulla reversibilità o mitigabilità degli interventi emergenziali post-sisma e sulla possibilità di inserirli in un più ampio progetto di riqualificazione non sono state ritenute irragionevoli né estranee alla funzione di tutela paesaggistica. La censura di invasione delle competenze comunali è stata respinta, poiché il Ministero si era mantenuto nell’ambito della valutazione di compatibilità paesaggistica, senza sostituirsi alla pianificazione urbanistica comunale. È stata respinta anche la censura relativa al silenzio-assenso: poiché il procedimento attivato non era quello previsto dalla legge per conseguire gli obiettivi perseguiti dalla società, non potevano applicarsi né l’art. 17-bis della legge n. 241/1990 né il relativo termine. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 17-bis l. 241/1990

  Il silenzio-assenso tra amministrazioni non si applica quando il procedimento attivato non è quello previsto dalla legge per conseguire la finalità perseguita; in tale ipotesi non rilevano neppure i termini procedimentali invocati dalla parte.

• art. 14, comma 1, lett. d), Norme tecniche del PTPR del Lazio

  La deroga alle norme paesaggistiche è uno strumento puntuale ed eccezionale, riferibile a specifici interventi di particolare interesse pubblico, e non può essere utilizzata per modificare in via generale la zonizzazione urbanistica o per sanare interventi non conformi al PTPR.

• art. 18-ter, comma 1, lett. b-ter), l.r. Lazio n. 24/1998

  È richiamata quale base regionale della procedura di variante urbanistica in deroga alle disposizioni paesaggistiche, ma non consente di utilizzare la deroga per finalità diverse da quelle proprie dello specifico procedimento.

• art. 3, comma 1, lett. f), d.P.R. 380/2001

  La qualificazione degli interventi come ristrutturazione urbanistica comporta la necessità di uno specifico strumento urbanistico attuativo e dei distinti procedimenti autorizzatori urbanistico-edilizi e paesaggistici.

• art. 142, comma 1, lett. f), d.lgs. 42/2004

  La tutela paesaggistica delle aree ricomprese nei parchi e nelle riserve naturali costituisce il quadro normativo di riferimento per la valutazione della compatibilità degli interventi.

Massime di principio

• La deroga alle norme paesaggistiche, in quanto strumento eccezionale, deve riferirsi a uno specifico intervento, anche complesso, di particolare interesse pubblico; non può essere utilizzata per ottenere una modifica generale della destinazione urbanistica di un’area, per approvare una zonizzazione non conforme al piano paesaggistico o per sanare uno stato di fatto preesistente.
• Quando la domanda amministrativa persegue una variante urbanistica o una ristrutturazione urbanistica mediante sostituzione del tessuto edilizio e modifica delle destinazioni di zona, la relativa finalità non può essere perseguita attraverso il procedimento speciale di deroga paesaggistica previsto per singoli interventi; occorrono uno specifico strumento urbanistico attuativo e i distinti procedimenti autorizzatori previsti dalla normativa urbanistica e paesaggistica.
• Il silenzio-assenso tra amministrazioni non opera se il procedimento attivato non è quello previsto dall’ordinamento per la finalità sostanziale perseguita dall’istante; in tal caso il decorso del termine dell’art. 17-bis della legge n. 241/1990 non produce effetti preclusivi sul potere dell’amministrazione competente.
• Il parere dell’amministrazione preposta alla tutela paesaggistica è legittimo quando esamina la documentazione progettuale, considera il parere della Soprintendenza, rileva le difformità rispetto alla disciplina paesaggistica e motiva sulla natura e sulla riconducibilità giuridica degli interventi richiesti, senza sostituirsi all’amministrazione competente per la pianificazione urbanistica.
• La situazione di fatto determinatasi mediante interventi emergenziali o derogatori non costituisce, di per sé, titolo per ottenere una successiva deroga paesaggistica o una modifica della disciplina urbanistica; l’amministrazione può valutare la reversibilità o mitigabilità degli interventi e subordinare l’eventuale riqualificazione a un procedimento organico e conforme alla disciplina vigente.

Come è indicizzato