Cassazione Civile, Sentenza n. 29137/2022 del 06/10/2022

Esito

La controversia

La ASL contestava la decisione che dichiarava illegittime riduzioni unilaterali di compensi e la nullità di clausole aziendali/regionale. Sosteneva che le delibere regionali e commissariali adottate nell'ambito del piano di rientro imponevano contenimenti di spesa anche su voci incentivanti facoltative (non LEA) e che, pertanto, la rimodulazione dei compensi poteva essere imposta unilateralmente dall'ente. Chiedeva inoltre il riconoscimento della validità degli atti amministrativi e della possibilità di disapplicare clausole contrattuali inconciliabili con gli obiettivi di programmazione economica. Il ricorso incidentale (proposto dal medico) contestava la declaratoria di nullità dell'art.13 dell'AIR che attribuiva un'indennità di rischio a tutte le guardie mediche, sostenendo che l'indennità rientrava nelle competenze della contrattazione regionale e che la specificità del territorio giustificava l'attribuzione generalizzata.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato sia il ricorso principale dell'ASL sia il ricorso incidentale del medico. Ha confermato il principio secondo cui gli aspetti economici dei rapporti convenzionali dei medici sono disciplinati dagli accordi collettivi nazionali (ACN) e che la contrattazione decentrata non può derogare in senso contrastante. Ne consegue l'illegittimità di atti unilaterali della P.A. che riducano compensi senza rispettare le procedure di negoziazione collettiva. Quanto all'indennità di rischio prevista dall'AIR, la Corte ha ritenuto nulla la previsione che la attribuisse in modo automatico e indifferenziato a tutti i medici di continuità assistenziale, perché contraria al requisito di "particolarità e specificità" richiesto dall'ACN: l'attribuzione deve basarsi su condizioni effettivamente specifiche e non su una generalizzazione non dimostrata. Sono compensate le spese di giudizio.

Norme richiamate

• Legge n. 311/2004, art. 1

  richiamata dall'ASL per giustificare contenimenti di spesa regionali; la Corte non ammette che tali esigenze elidano la necessità del rispetto della gerarchia della contrattazione collettiva nazionale

• Intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005

  citata come fonte per rendere esecutivi gli accordi nazionali; non può autorizzare disposizioni decentrate incompatibili con l'ACN

• Legge n. 266/2005, art. 1

  richiamata a supporto della disciplina dei limiti di spesa; non supera il vincolo di conformità al livello nazionale

• Legge n. 296/2006, art. 1

  richiamata tra le norme finanziarie richiamate dall'ASL; la Corte sottolinea che vincoli di finanza pubblica non autorizzano la violazione delle procedure negoziali collettive

• Accordo Collettivo Nazionale (ACN) 23 marzo 2005

  fondamentale regola di gerarchia: disciplina gli aspetti economici dei rapporti convenzionati e riserva alla contrattazione regionale la valorizzazione di condizioni particolari, ma entro il criterio di specificità; l'ACN prevale su atti o clausole regionali o aziendali contrarie

• D.lgs. n. 502/1992

  stabilisce che i rapporti con i medici sono regolati da convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali; consente modulazioni remunerative ma non la contraddizione con la disciplina nazionale

• D.l. 29 marzo 2004, n. 81, art. 2-nonies

  rimette agli accordi nazionali la disciplina della contrattazione regionale/aziendale per il personale convenzionato; rafforza il ruolo vincolante degli ACN

• Legge 30 dicembre 1991, n. 412

  disciplinando la procedura di contrattazione, contribuisce alla definizione dei limiti e procedure della negoziazione decentrata cui le parti regionali devono attenersi

• D.lgs. n. 165/2001

  richiamato dalle parti in ordine alla nullità di clausole e incompatibilità con strumenti di programmazione; la Corte distingue il regime del rapporto convenzionato da quello del rapporto di impiego, ma incorpora i principi di gerarchia negoziale

• Codice Civile

  artt. 1326, 1339, 1374, 1418, 1419, 1362-1371

  richiami usati per questioni di interpretazione contrattuale, nullità e formazione del consenso; la Corte applica i canoni contrattuali nel quadro della normativa pubblica e collettiva

• Corte Costituzionale

  richiamata per la lettura dei rapporti tra livello nazionale e regionale: la Consulta conferma vincoli stringenti e la necessità che la contrattazione decentrata sia coerente col quadro nazionale

Massime di principio

• Gli aspetti economici dei rapporti convenzionati dei medici sono disciplinati principalmente dagli accordi collettivi nazionali (ACN) e la contrattazione regionale o aziendale non può contraddirli.
• Una pubblica amministrazione non può ridurre unilateralmente compensi stabiliti dalla contrattazione collettiva: le sopravvenute esigenze di contenimento della spesa devono essere gestite tramite le procedure negoziali collettive e nei limiti di competenza dei diversi livelli negoziali.
• Le previsioni retributive decentrate (es. indennità di rischio) sono legittime solo se rispondono al criterio di particolarità e specificità: non è ammesso il riconoscimento generalizzato e automatico a tutta una categoria senza concreto fondamento di specificità.
• Le delibere regionali o commissariali adottate per il piano di rientro non autorizzano di per sé la deroga alle regole di gerarchia della contrattazione collettiva nazionale.
• Per sostenere l'attribuzione generalizzata di voci incentivanti occorrono valutazioni di fatto concrete e documentate: mere affermazioni generiche sul territorio non sono sufficienti a giustificare modifiche retributive automatiche.