Circolare numero 146 del 15-12-2006

Regolamento INPS in materia di autotutela amministrativa

La circolare dà conto dell’approvazione, con Deliberazione n. 275 del 27 settembre 2006, del Regolamento INPS in materia di autotutela, adottato in coerenza con la legge n. 241/1990, con le modifiche intervenute nel tempo e con la direttiva della Presidenza del Consiglio del 17 ottobre 2005. L’obiettivo è disciplinare il riesame dei provvedimenti amministrativi dell’Istituto, correggere vizi e irregolarità, tutelare l’interesse pubblico e ridurre il contenzioso.

Finalità dell’autotutela e quadro normativo

L’autotutela è inquadrata come principio generale dell’azione amministrativa, da esercitare secondo criteri di economicità, efficacia, trasparenza, ragionevolezza e proporzionalità. La disciplina richiamata è l’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, come modificato dalla legge n. 15/2005, oltre all’art. 1, comma 136, della legge n. 311/2004, che consente l’annullamento d’ufficio anche quando l’esecuzione del provvedimento sia ancora in corso, purché l’azione sia funzionale al perseguimento dell’interesse pubblico e al conseguimento di risparmi o minori oneri finanziari.

Ambito di applicazione

Il regolamento si applica a tutti i procedimenti amministrativi di competenza dell’Istituto, sia attivati d’ufficio sia su istanza di parte. Il presupposto essenziale è l’esistenza di un provvedimento definitivo, pienamente efficace, già emanato, del quale si intenda verificare legittimità o regolarità. Restano escluse le attività preliminari all’adozione dell’atto, come le verifiche sui requisiti e sulla completezza documentale.

Tipologie di autotutela disciplinate

Il regolamento individua quattro forme di intervento:

• annullamento d’ufficio, con effetto retroattivo e perdita di efficacia dell’atto viziato;
• rettifica, per correggere errori materiali o di calcolo, inesattezze anagrafiche e carenze documentali poi sanate;
• riesame in sede di precontenzioso, per definire una vertenza già avviata e prevenire l’aggravio del contenzioso;
• convalida, per eliminare vizi procedimentali e consentire all’atto di produrre i propri effetti.

Presupposti e criteri di valutazione

Quando emergano elementi che facciano ritenere viziato un atto di concessione o di riconoscimento di un diritto, il responsabile deve valutare:

• la natura del vizio;
• la tipologia di provvedimento da adottare;
• la sussistenza di ragioni di interesse pubblico e dell’Istituto;
• l’affidamento maturato in capo ai destinatari, anche in relazione al tempo trascorso.

Per l’annullamento, il regolamento richiede un interesse pubblico concreto e attuale, non coincidente con il semplice ripristino della legalità violata. Va inoltre considerato il possibile risparmio per l’Istituto, bilanciato con il sacrificio imposto ai privati e con i costi del possibile contenzioso.

Responsabile del procedimento e istruttoria

La funzione di responsabile del procedimento di autotutela è attribuita al Direttore centrale o al Direttore della Sede presso cui opera l’unità organizzativa che ha emanato il provvedimento oggetto di riesame. L’attivazione può avvenire su proposta del dirigente o del funzionario responsabile dell’unità organizzativa, oppure su segnalazione di chiunque vi abbia interesse. L’istruttoria è svolta dall’ufficio che ha emesso l’atto, con possibilità di avvalersi, se necessario, dell’Ufficio legale.

Avvio del procedimento e partecipazione degli interessati

L’adozione degli atti in autotutela avviene all’esito di un procedimento che può essere avviato d’ufficio oppure su iniziativa di chiunque vi abbia interesse. L’avvio deve essere comunicato ai destinatari del provvedimento finale e agli eventuali controinteressati facilmente individuabili. Possono intervenire anche Enti di patronato, soggetti portatori di interessi pubblici o privati e portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati. Gli interessati possono presentare memorie e documenti, che l’Amministrazione ha l’obbligo di valutare se pertinenti.

Annullamento d’ufficio

L’annullamento d’ufficio è ammesso in presenza di un vizio di legittimità, come violazione di legge o incompetenza, purché sussistano ragioni di interesse pubblico. Il regolamento richiede di valutare:

• le ragioni di interesse pubblico che giustificano l’eliminazione dell’atto;
• un ragionevole limite temporale dall’emanazione del provvedimento;
• l’assenza di situazioni giuridiche consolidate in favore degli interessati;
• gli interessi dei destinatari e dei controinteressati.

L’interesse pubblico deve essere concreto e attuale e può essere correlato, in particolare, al contenimento del contenzioso e al risparmio di risorse. La circolare evidenzia che l’illegittimità dell’atto, da sola, non basta: occorre un ulteriore giudizio di prevalenza dell’interesse pubblico rispetto alla posizione del privato, specie se consolidata nel tempo. La valutazione può essere supportata da uno schema che confronti gli oneri dell’annullamento con quelli della mancata attivazione dell’autotutela, comprensivi anche dei costi di un eventuale contenzioso.

Ai fini dell’istruttoria possono essere considerati, tra gli altri, i seguenti elementi:

• rilevanza economica della pretesa;
• probabilità dell’instaurazione del contenzioso;
• probabilità di soccombenza dell’Amministrazione;
• costi del contenzioso, inclusi ricorsi amministrativi e giudiziari, spese legali, interessi, oneri di funzionamento dei Comitati e difesa dell’Istituto;
• entità e sopportabilità del sacrificio richiesto ai privati.

Il regolamento sottolinea inoltre che l’annullamento può intervenire anche se l’esecuzione del provvedimento è ancora in corso, per realizzare risparmi o minori oneri finanziari, ai sensi dell’art. 1, comma 136, della legge n. 311/2004. Quando il valore economico dell’azione di autotutela supera complessivamente 5.000 euro, il Direttore della Sede deve acquisire l’assenso del Direttore Regionale; il silenzio equivale ad assenso. È anche richiamata la possibilità di avvalersi della consulenza dell’Ufficio legale.

Rettifica

La rettifica è utilizzabile quando emergano errori materiali o di calcolo, errori sui dati anagrafici o mancanze documentali successivamente sanate non oltre i termini di decadenza. Serve a correggere l’operato del responsabile e a evitare ricorsi inutili, soprattutto nei casi in cui l’errore sia di semplice rilevazione e non incida sul contenuto sostanziale dell’atto.

Non rientrano nella rettifica le richieste fondate su elementi sopravvenuti rispetto all’emanazione dell’atto e non indicati nella domanda originaria.

Convalida

La convalida è lo strumento mediante il quale il responsabile interviene sul provvedimento per eliminare, aggiungere o sostituire parti dell’atto e renderlo conforme all’interesse pubblico. Il regolamento ne ammette l’uso per salvaguardare gli effetti già prodotti, tenendo conto della durata del tempo trascorso e dell’interesse dell’Istituto.

L’ambito operativo comprende, in particolare:

• l’eliminazione di parti viziate del provvedimento;
• l’integrazione di una motivazione insufficiente;
• la correzione di contrasti tra motivazione e dispositivo;
• l’eliminazione di clausole invalidanti;
• l’inserimento successivo di clausole di avviso o altre indicazioni rilevanti;
• la sostituzione di clausole invalide con altre valide, quando ciò non snaturi la portata dell’atto.

Riesame in sede di precontenzioso

Quando sia già stato proposto un ricorso amministrativo, il Direttore centrale o il Direttore di Sede può riformare l’atto se emergono elementi che impongano annullamento d’ufficio o rettifica, salvo che il ricorso sia già stato assegnato per la decisione al competente Comitato. Lo strumento è concepito per evitare il contenzioso e, al tempo stesso, per non lasciare il privato in attesa della definizione del ricorso.

Contenuto del provvedimento e comunicazioni

Il procedimento si conclude con un provvedimento adottato dal Direttore centrale o dal Direttore della Sede, che deve indicare:

• l’Ufficio responsabile;
• il provvedimento oggetto di annullamento, convalida o rettifica;
• l’istruttoria svolta;
• la motivazione in fatto e in diritto;
• la prestazione o il diritto riconosciuti o disconosciuti;
• il termine e l’autorità cui proporre eventuale ricorso.

Il provvedimento deve essere comunicato all’interessato, agli eventuali controinteressati, agli enti di patronato, ai rappresentanti legali e agli altri soggetti intervenuti. La pubblicità dell’atto finale deve seguire le stesse forme e modalità utilizzate per il provvedimento originario.

Termini di conclusione

Il regolamento fissa termini diversi in base al tipo di intervento:

• annullamento d’ufficio: conclusione entro 60 giorni dall’avvio, con istruttoria da completare entro 30 giorni dalla comunicazione di avvio;
• rettifica: conclusione entro 30 giorni dal ricevimento della proposta o dell’istanza;
• convalida: conclusione entro 60 giorni dall’avvio.

Tali termini sono previsti per accelerare l’adozione del provvedimento finale e non incidono sui termini di proposizione dei ricorsi. Gli atti istruttori e gli adempimenti interni hanno rilevanza meramente strumentale rispetto all’atto conclusivo.

Coordinamento, monitoraggio e responsabilità

Il coordinamento dell’applicazione del regolamento è affidato alle Direzioni Regionali, che ricevono mensilmente, in via telematica, i provvedimenti adottati in autotutela dalle Sedi periferiche. Le Direzioni Regionali trasmettono inoltre relazioni semestrali al Presidio unificato ed integrato di monitoraggio del contenzioso, evidenziando le cause dei vizi riscontrati e le misure adottate per migliorare l’efficienza operativa. Sono previste anche rilevazioni periodiche sullo stato di applicazione della disciplina.

La circolare precisa che il potere/dovere di adottare provvedimenti in autotutela resta in capo alle strutture territoriali ogniqualvolta emergano vizi o irregolarità idonei a generare contenzioso. La mancata attivazione degli strumenti di autotutela, se dovuta a dolo o colpa grave, comporta responsabilità amministrativa e contabile.

Strumenti di supporto e diffusione

A supporto dell’attività è annunciata la disponibilità, in ambiente INTRANET, di una procedura automatizzata con modelli predisposti per gestire in modo uniforme l’intero processo di autotutela. La circolare invita infine i Direttori a diffondere ampiamente il contenuto del regolamento e a collaborare per il raggiungimento delle finalità della legge n. 241/1990.