L.R. Sardegna 4/2009

Misure straordinarie per l’edilizia e per la pianificazione paesaggistica in Sardegna

La legge disciplina, per il territorio della Regione autonoma della Sardegna, un insieme di interventi straordinari di sostegno all’economia e di riqualificazione del patrimonio edilizio esistente, connessi a obiettivi di qualità architettonica, efficienza energetica, sicurezza e compatibilità paesaggistica. Prevede inoltre norme sulla pianificazione paesaggistica e, successivamente, sul recupero di sottotetti e locali seminterrati; molte disposizioni centrali del “capo I” e dei capi successivi sono state poi abrogate nel 2015, con efficacia transitoria per i procedimenti già avviati.

Ambito generale e finalità

Il provvedimento nasce per sostenere l’economia attraverso il rilancio del settore edilizio e per promuovere interventi e programmi di valenza strategica per lo sviluppo. La logica è quella di favorire la riqualificazione del costruito, l’ammodernamento energetico e funzionale, la tutela del paesaggio e, in parallelo, una semplificazione procedurale.

Ampliamenti e adeguamenti del patrimonio edilizio esistente

La disciplina consentiva, anche in deroga agli strumenti urbanistici e alle disposizioni regionali vigenti, l’adeguamento e l’incremento volumetrico di fabbricati residenziali, di servizi connessi alla residenza e di attività produttive, prendendo a riferimento la volumetria esistente al 31 marzo 2009.

Gli incrementi erano così strutturati:

• fino al 20% della volumetria esistente come regola generale;
• fino al 30% se l’intervento comprendeva la riqualificazione dell’intera unità immobiliare e determinava una riduzione di almeno il 15% del fabbisogno di energia primaria, oppure se l’unità risultava già conforme ai parametri energetici del d.lgs. n. 192/2005.

Per le tipologie edilizie venivano previste modalità differenziate:

• per unità uni-bifamiliari: nuovi corpi di fabbrica, sopraelevazioni o corpi separati al piano terra ad uso pertinenziale;
• per edifici con più unità immobiliari: sopraelevazione di un solo piano con arretramento di almeno 1,5 metri, chiusura dei pilotis nel rispetto di sagoma e parcheggi, recupero dei sottotetti nei limiti di sagoma e altezza media interna, oppure incremento nei singoli piani purché l’intervento fosse armonico e non alterasse i fili esterni delle facciate verso spazi pubblici;
• per edifici a schiera in lotto unitario: interventi su tutte le unità, con progetto esteso all’intero complesso.

Gli ampliamenti realizzati nelle tipologie a schiera erano pertinenze inscindibili dell’unità principale e non potevano essere alienati separatamente.

Limiti territoriali, zone costiere e centro storico

La legge introduceva limiti stringenti nelle aree costiere e nei centri storici.

Per edifici residenziali e servizi connessi alla residenza in zona turistica F, nella fascia tra 300 metri e 2.000 metri dalla battigia, gli incrementi erano ridotti del 30%; nelle isole minori la fascia era parametrata a 150/1.000 metri.

Nei 300 metri dalla battigia, ridotti a 150 metri nelle isole minori, per gli edifici residenziali e per i servizi connessi alla residenza erano ammessi solo, per le tipologie uni-bifamiliari, incrementi fino al 10% senza sopraelevazione, subordinati al miglioramento della qualità architettonica e alla valutazione favorevole della Commissione regionale.

Le disposizioni non si applicavano in zona urbanistica omogenea A, salvo edifici con meno di cinquant’anni in contrasto con il contesto architettonico e tipologico, purché l’intervento migliorasse l’intero edificio e fosse armonizzato con il contesto storico-paesaggistico. Il contrasto doveva essere dichiarato dal consiglio comunale.

Per la prima abitazione del proprietario, localizzata in zone B o C e nei limiti di superficie previsti dalla legge n. 457/1978, gli incrementi erano aumentati del 30%.

Interventi in zona agricola

Nelle zone omogenee E la legge prevedeva incrementi volumetrici per immobili agro-silvo-pastorali e residenziali, sempre con riferimento alla volumetria esistente al 31 marzo 2009.

Le principali regole erano:

• 10% per usi agro-silvo-pastorali e 10% per uso residenziale nella fascia costiera tra 300 e 2.000 metri dalla battigia, ridotta a 150/1.000 metri nelle isole minori;
• 20% oltre tale fascia.

Per i fabbricati dell’imprenditore agricolo destinati ad usi agro-silvo-pastorali, nella fascia dei 300 metri dalla battigia, era ammesso soltanto un incremento del 10%, finalizzato agli stessi usi e al miglioramento della qualità architettonica e paesaggistica, con parere favorevole della Commissione regionale.

È inoltre richiamata, per le aree agricole, la disciplina del d.P.G.R. n. 228/1994 sulle zone agricole.

Immobili turistico-ricettivi

Per gli immobili turistico-ricettivi in aree extraurbane nella fascia dei 300 metri dalla battigia, ridotti a 150 nelle isole minori, era consentito un incremento del 10% se l’intervento riduceva il fabbisogno energetico di oltre il 10% oppure garantiva il rispetto dei parametri energetici del d.lgs. n. 192/2005 e migliorava la qualità architettonica. Era richiesto il parere favorevole della Commissione regionale.

Oltre tale fascia, l’incremento era del 20% e poteva salire al 30% se la riqualificazione dell’intero edificio riduceva il fabbisogno energetico di oltre il 25% oppure garantiva i requisiti energetici e miglioramenti architettonici, strutturali e di accessibilità.

Restavano però condizioni specifiche:

• il nuovo volume nella fascia costiera doveva essere destinato a servizi turistici senza aumento dei posti letto e in arretramento rispetto all’edificio preesistente, mai verso il mare;
• oltre la fascia costiera, almeno il 50% dell’incremento doveva essere destinato a servizi turistici.

Demolizione e ricostruzione

Il testo prevedeva un regime di demolizione e ricostruzione per edifici residenziali, di servizi connessi alla residenza, turistico-ricettivi e produttivi, riferito alle costruzioni ultimate entro il 31 dicembre 1989.

La disciplina consentiva:

• incremento volumetrico del 30% in caso di integrale demolizione e ricostruzione, se venivano migliorate qualità architettonica, tecnologia ed efficienza energetica;
• incremento fino al 35% se gli interventi riducevano il consumo energetico di almeno il 10% rispetto agli indici del d.lgs. n. 192/2005.

Per gli immobili nella fascia dei 300 metri dalla battigia, ridotti a 150 nelle isole minori, o in aree di particolare valore paesaggistico o prossime a emergenze ambientali, architettoniche, archeologiche o storico-artistiche, era ammesso il trasferimento della volumetria in altra area oltre la fascia costiera, con cessione gratuita al comune del lotto originario per finalità pubbliche. In questo caso gli incrementi erano:

• 40% se la prestazione energetica migliorava di almeno il 15%;
• 45% se il miglioramento era di almeno il 20%.

La delibera comunale poteva derogare solo all’indice di edificabilità e all’altezza, comunque non superiore di un piano rispetto agli edifici circostanti e sempre in armonia con il contesto paesaggistico.

La ricostruzione non poteva iniziare prima del completamento della demolizione.

Patrimonio edilizio pubblico

Per gli edifici di proprietà pubblica destinati ad attività istituzionali o comunque pubbliche era consentito un incremento del 20% della volumetria esistente, anche in deroga agli strumenti urbanistici.

L’incremento poteva salire al 30% se l’intervento riguardava edifici non in uso, finalizzato al ripristino della destinazione pubblica e al miglioramento della qualità architettonica, della sicurezza strutturale e dell’accessibilità.

Condizioni di ammissibilità e limiti comuni

Gli interventi erano esclusi:

• sugli edifici privi di titolo abilitativo, se richiesto;
• sui beni culturali vincolati ai sensi della parte II del d.lgs. n. 42/2004, salvo i casi espressamente previsti dalla legge.

Erano esclusi anche gli edifici in aree con pericolosità idraulica elevata o molto elevata o con pericolosità da frana elevata o molto elevata, salvo le tipologie di intervento già ammesse dalle norme tecniche del piano stralcio per l’assetto idrogeologico.

Gli incrementi di volumetria potevano cumularsi con quelli consentiti da altre fonti normative e pianificatorie, ma non tra loro all’interno del capo I. Era sempre ammessa la chiusura dei vuoti esistenti nei piani intermedi.

Alla data del 31 marzo 2009, le unità immobiliari interessate dagli interventi dovevano essere già completate nell’ingombro volumetrico con murature perimetrali e copertura; il requisito era attestato da un professionista abilitato. Per alcuni fabbricati avviati prima di tale data e sospesi per sequestro giudiziario poi annullato o revocato, la volumetria esistente poteva essere calcolata sulla base di quanto realizzato all’entrata in vigore della legge.

Il mutamento di destinazione d’uso era ammesso nel rispetto degli strumenti urbanistici vigenti.

Gli interventi erano subordinati al reperimento degli spazi per parcheggi ex art. 41-sexies della legge urbanistica; per superfici inferiori a 20 mq il comune poteva consentire la monetizzazione con delibera consiliare, destinando gli introiti a nuove aree di parcheggio.

Gli interventi erano realizzati in deroga ai regolamenti edilizi, agli strumenti urbanistici comunali e alle disposizioni regionali, restando fermi il codice civile e i diritti dei terzi.

Oneri concessori e costi

Gli oneri erano modulati in funzione della tipologia di intervento:

• per gli incrementi degli articoli su residenziale, agricolo e turistico-ricettivo: riduzione del 40% per la prima abitazione del proprietario o avente titolo, aumento del 60% negli altri casi;
• per gli ampliamenti nelle fasce di maggiore tutela costiera e per alcuni casi specifici, incremento del 200%;
• per demolizione e ricostruzione: oneri nella misura del 140% per l’incremento volumetrico e del 60% per la parte ricostruita, con riduzione del 40% per la prima abitazione.

Il costo di costruzione aumentava del 50% se il termine per la comunicazione di fine lavori era superato.

I comuni potevano, entro 60 giorni dall’entrata in vigore, ridurre o maggiorare gli oneri con delibera consiliare; in mancanza, valevano le misure di legge.

Procedimenti amministrativi, titoli edilizi e monitoraggio

Per gli interventi minori di manutenzione ordinaria, alcune manutenzioni straordinarie, eliminazione barriere architettoniche senza opere esterne invasive, opere temporanee, movimenti di terra agricoli, serre mobili stagionali, pavimentazioni esterne nei limiti di permeabilità, impianti per l’efficienza energetica ed elementi di arredo di pertinenza, la legge prevedeva l’esecuzione senza titolo abilitativo, nel rispetto delle normative di settore; per la sola manutenzione ordinaria non era richiesta nemmeno comunicazione.

Per gli altri interventi era prevista, a seconda dei casi, la denuncia di inizio attività o la concessione edilizia. La denuncia o comunicazione di inizio lavori doveva essere presentata entro 18 mesi dall’entrata in vigore della legge e la comunicazione di fine lavori entro 36 mesi; tale termine è stato poi prorogato di 6 mesi e successivamente la previsione è stata abrogata.

La legge prevedeva anche una disciplina per la documentazione energetica e tecnica, incluse le certificazioni di conformità e la certificazione energetica al termine dei lavori.

Per alcuni interventi paesaggistici la relativa autorizzazione, se necessaria, era rilasciata dall’organo comunale ai sensi della normativa regionale sulla tutela paesistica.

I comuni dovevano trasmettere all’Assessorato regionale competente i dati tecnici e amministrativi degli interventi, ai fini del monitoraggio delle trasformazioni urbanistiche ed edilizie.

Pianificazione paesaggistica e aggiornamento del Piano paesaggistico regionale

La Giunta regionale era chiamata ad aggiornare e revisionare con cadenza biennale il Piano paesaggistico regionale, mediante deliberazione pubblicata sul BURAS. Nei 30 giorni successivi potevano essere presentate osservazioni; nello stesso termine interveniva il parere della commissione consiliare competente. La Giunta deliberava poi in via definitiva.

Le disposizioni transitorie sulla salvaguardia paesaggistica, poi abrogate, disciplinavano gli interventi consentiti in attesa dell’adeguamento degli strumenti urbanistici comunali al Piano paesaggistico regionale, privilegiando manutenzioni, consolidamenti, riqualificazioni senza incremento di volume salvo i servizi, opere pubbliche finanziate, interventi del capo I e taluni interventi già previsti dagli strumenti urbanistici e piani attuativi.

Erano previste anche regole specifiche per gli ambiti costieri, per i beni paesaggistici e identitari, per le linee elettriche nella fascia costiera e per la tutela del mare territoriale e delle praterie di posidonia. Tali disposizioni risultano però oggi non più operative perché l’articolo è stato abrogato.

Aree agricole e tutela del paesaggio rurale

La legge ha introdotto anche una disciplina di salvaguardia del paesaggio rurale e di contrasto al frazionamento delle aree agricole finalizzato all’edificazione, con richiamo alle direttive regionali per le zone agricole.

Negli ambiti costieri individuati dal Piano paesaggistico regionale:

• la superficie minima di intervento era fissata in un ettaro, incrementabile fino a tre ettari con delibera comunale;
• le possibilità edificatorie restavano comunque subordinate alla connessione funzionale tra edificazione e conduzione agricola/zootecnica;
• per le nuove residenze l’indice massimo di fabbricabilità era 0,03 mc/mq per il primo ettaro, con riduzioni per i successivi ettari.

Recupero dei sottotetti e dei locali seminterrati, pilotis e piano terra

Le norme sul recupero abitativo dei sottotetti hanno promosso l’utilizzo del patrimonio esistente nelle zone A, B, C ed E, per contenere il consumo di nuovo territorio e favorire l’efficienza energetica.

Il recupero era consentito con titolo abilitativo, nel rispetto delle condizioni igienico-sanitarie, e poteva avvenire anche tramite solaio intermedio, a condizione di rispettare altezze medie ponderali minime:

• 2,40 m per gli spazi abitativi;
• 2,20 m per servizi e spazi accessori;
• nei comuni sopra i 600 metri di altitudine erano ammesse riduzioni rispettivamente a 2,20 m e 2,00 m.

Nelle zone B era possibile modificare colmo, gronda e pendenza delle falde per conseguire i parametri richiesti, con limiti massimi di 3,50 m al colmo e 2,20 m alla gronda. I comuni potevano escludere l’applicazione della disciplina con deliberazione motivata entro 90 giorni dall’entrata in vigore.

Successivamente la Regione ha introdotto il recupero a fini abitativi dei seminterrati, dei pilotis e dei locali al piano terra nelle zone B, C ed E, vietandolo nelle aree a pericolosità idrogeologica elevata o molto elevata. Per i seminterrati era richiesta un’altezza minima di 2,40 m al momento di entrata in vigore della legge e specifici requisiti di ventilazione e illuminazione. Anche qui era previsto il reperimento dei parcheggi o, in alternativa, la monetizzazione nei casi previsti dal comune.

Stato attuale della disciplina e obsolescenza

La disciplina originaria del “piano casa” e le norme transitorie e di pianificazione paesaggistica sono state in larga parte abrogate dalla legge regionale n. 8/2015. Restano rilevanti solo i procedimenti già instaurati entro il 29 novembre 2014, nei limiti delle disposizioni transitorie richiamate dalla legge di abrogazione.

Per questo, il provvedimento è oggi da considerarsi prevalentemente obsoleto nella pratica applicativa, pur avendo avuto rilievo per i procedimenti pendenti e per la ricostruzione storica della disciplina edilizia e paesaggistica sarda.