Sentenza del 21/01/2016 n. 7 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

La Regione Puglia ha impugnato l'art. 1, commi 2, 4, 10-bis e 11, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito dalla legge 11 novembre 2014, n. 164, sostenendo che lo Stato avesse accentrato funzioni amministrative riguardanti il governo del territorio, le grandi reti di trasporto, i porti e gli aeroporti civili senza garantire un adeguato coinvolgimento regionale. In particolare, per la tratta ferroviaria Napoli-Bari, il Commissario poteva approvare i progetti e gestire le attività attuative senza una preventiva intesa con la Regione interessata; la conferenza di servizi non assicurava una partecipazione paritaria, poiché il dissenso regionale produceva effetti solo in materie specifiche. Analoga censura riguardava il Piano di ammodernamento ferroviario e l'approvazione dei contratti di programma aeroportuali.

La decisione

La Corte costituzionale ha accolto le questioni. Ha dichiarato illegittimi i commi 2 e 4 dell'art. 1 del decreto-legge n. 133 del 2014 nella parte in cui non prevedevano che l'approvazione dei progetti relativi alla tratta Napoli-Bari avvenisse d'intesa con la Regione interessata. Ha inoltre dichiarato illegittimo il comma 10-bis nella parte in cui non prevedeva l'intesa con la Conferenza Stato-Regioni per l'approvazione del Piano di ammodernamento ferroviario, e il comma 11 nella parte in cui non prevedeva il preventivo parere della Regione interessata sui contratti di programma tra ENAC e gestori aeroportuali. La Corte ha precisato che la chiamata in sussidiarietà da parte dello Stato è possibile anche in materie regionali concorrenti, ma deve essere accompagnata da adeguati strumenti di leale collaborazione, normalmente mediante intese forti o, nei casi appropriati, pareri regionali.

Norme richiamate

• Costituzione, art. 117, terzo comma

  La disposizione disciplina la competenza legislativa concorrente, tra cui il governo del territorio, le grandi reti di trasporto e di navigazione, nonché porti e aeroporti civili.

  Quando l'intervento statale incide su materie di competenza concorrente, l'esercizio delle funzioni deve rispettare le competenze regionali e prevedere adeguati strumenti di collaborazione.

• Costituzione, art. 118, primo comma

  Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a livelli superiori.

  La chiamata in sussidiarietà consente allo Stato di accentrare funzioni amministrative quando sia necessario un esercizio unitario, ma richiede il coinvolgimento dei livelli territoriali interessati.

• Decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, art. 1, commi 2 e 4

  Attribuzione al Commissario del potere di approvare i progetti relativi alla tratta ferroviaria Napoli-Bari e disciplina della successiva conferenza di servizi.

  Le disposizioni sono state dichiarate costituzionalmente illegittime nella parte in cui non prevedevano l'approvazione dei progetti d'intesa con la Regione interessata.

• Decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, art. 1, comma 10-bis

  Attribuzione al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti della redazione del Piano di ammodernamento dell'infrastruttura ferroviaria.

  Il Piano, avendo una portata unitaria nazionale ma incidendo su competenze regionali, deve essere approvato d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni.

• Decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, art. 1, comma 11

  Approvazione dei contratti di programma tra ENAC e i gestori degli aeroporti di interesse nazionale.

  In presenza di concorrenza tra competenze statali e regionali, l'approvazione deve essere preceduta dal parere della Regione interessata.

• Legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 14-quater, comma 3

  Disciplina delle procedure conseguenti al dissenso espresso da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica, storico-artistica, della salute e della pubblica incolumità.

  Il rinvio a questa disposizione non è sufficiente a garantire la partecipazione regionale, perché il dissenso regionale rileva soltanto per specifici interessi qualificati e non per l'intero complesso degli interessi regionali.

• Decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, art. 3, commi 3 e 4

  Disciplina dei procedimenti in caso di mancato raggiungimento dell'intesa e dei casi di motivata urgenza.

  La disposizione può operare come meccanismo di chiusura per superare il mancato accordo, ma non elimina la necessità di un'intesa effettiva e di procedure improntate alla leale collaborazione.

• Legge 21 dicembre 2001, n. 443

  Disciplina delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici.

  Per le opere strategiche, il coinvolgimento regionale nell'approvazione dei progetti costituisce una garanzia necessaria quando le funzioni sono esercitate centralmente.

Massime di principio

• Lo Stato può accentrare funzioni amministrative relative a opere strategiche nazionali anche se incidono su materie di competenza regionale, ma deve dimostrare la necessità di un esercizio unitario e rispettare sussidiarietà, adeguatezza e proporzionalità.
• Quando l'opera o il provvedimento incide concretamente sugli interessi di una Regione, la mera partecipazione a una conferenza di servizi non è necessariamente sufficiente: può essere richiesta un'intesa che ponga Stato e Regione su un piano paritario.
• L'intesa deve riguardare l'intero fascio degli interessi regionali coinvolti, non soltanto profili ambientali, paesaggistici, sanitari o di pubblica incolumità.
• Per strumenti di programmazione aventi portata generale e nazionale, il coinvolgimento può essere assicurato tramite la Conferenza Stato-Regioni, anziché mediante un'intesa con ogni singola Regione.
• In caso di intreccio non risolvibile tra competenze statali e regionali, la legge deve prevedere moduli di leale collaborazione; l'assenza totale di tali meccanismi può comportare l'illegittimità costituzionale della disciplina.
• L'urgenza o la rilevanza strategica dell'opera non escludono automaticamente il coinvolgimento regionale, anche se possono giustificare procedure accelerate o meccanismi successivi per superare il mancato accordo.