Cassazione Civile, Ordinanza n. 15529/2025 del 10/06/2025

Esito

La controversia

A seguito di ispezione presso una banca, la Consob aveva irrogato a un componente del consiglio di amministrazione una sanzione pecuniaria per omissioni informative nei prospetti di base 2014 e 2015: in particolare, per non aver indicato la sussistenza, l’entità e gli effetti del cosiddetto "capitale finanziato", ossia dei finanziamenti concessi alla clientela per sottoscrivere o acquistare azioni della banca, così da impedire agli investitori una corretta valutazione della situazione patrimoniale, finanziaria ed economica dell’emittente e dei prodotti offerti. L’interessato aveva proposto opposizione davanti alla Corte d’appello, che l’aveva respinta. In cassazione il ricorrente ha articolato quattordici motivi, tra cui: difetto di giurisdizione del giudice ordinario e illegittimità costituzionale della disciplina dell’opposizione; violazione del diritto di difesa e del contraddittorio per mancata concessione di termine, limitazioni all’accesso agli atti e mancata audizione personale; decadenza della Consob per superamento del termine di 180 giorni e per asserita tardività del procedimento; erronea esclusione della retroattività della disciplina più favorevole introdotta dal d.lgs. n. 72/2015; contestazione della natura non penale della sanzione; censura sulla qualificazione dell’illecito come colposo; violazione delle regole di imputazione della responsabilità degli amministratori non esecutivi e delle circolari Banca d’Italia; doglianze sulla prova presuntiva e sulla presunzione di colpa; censura sulla liquidazione delle spese a favore di Consob. Nella memoria finale è stato inoltre chiesto un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE.

La decisione

La Corte di cassazione ha respinto tutti i motivi di ricorso. Ha confermato che l’opposizione alle sanzioni Consob appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario; che non vi è stata violazione del diritto di difesa né del contraddittorio procedimentale; che il termine di 180 giorni decorre dall’accertamento completo dell’illecito e che non operava la decadenza invocata; che la disciplina più favorevole introdotta dal d.lgs. n. 72/2015 non si applica retroattivamente alle violazioni anteriori alle relative disposizioni attuative; che le sanzioni irrogate per violazioni dell’art. 94 TUF non hanno natura penale; che la responsabilità degli amministratori non esecutivi di banche richiede un dovere di agire informati e di attivarsi in presenza di segnali d’allarme, con presunzione di colpa superabile solo con prova contraria; che la sanzione era stata correttamente confermata sulla base delle omissioni informative e della conoscenza o conoscibilità del fenomeno del "capitale finanziato"; che le spese di lite erano legittimamente poste a carico del ricorrente. È stata anche respinta l’istanza di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE. Il ricorso è stato quindi rigettato con condanna alle spese e applicazione del contributo unificato aggiuntivo se dovuto.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  indica i diversi vizi dedotti in cassazione; la Corte li ha scrutinati e per lo più ritenuti infondati o inammissibili.

• art. 195 TUF

  l’opposizione alle sanzioni Consob appartiene al giudice ordinario; il termine di 180 giorni decorre dall’accertamento completo del fatto; il procedimento garantisce un contraddittorio di tipo procedimentale; non è stata ravvisata violazione delle garanzie procedurali.

• art. 194-bis TUF

  richiamato come sanzione di nuova introduzione non applicabile ratione temporis alla fattispecie.

• art. 94 TUF

  la violazione è consistita nell’omessa indicazione nei prospetti informativi delle informazioni sul "capitale finanziato"; la Corte ha ritenuto corretta la contestazione ex comma 2 e solo marginale il richiamo al comma 7.

• art. 191 TUF

  norma sanzionatoria richiamata nella contestazione; la Corte ha escluso che la condotta fosse sanzionabile solo a titolo di dolo, affermando la rilevanza anche della colpa nell’illecito amministrativo.

• d.lgs. n. 72 del 2015

  le modifiche alla parte V del TUF si applicano solo alle violazioni commesse dopo l’entrata in vigore delle disposizioni attuative; non opera la retroattività della disciplina più favorevole.

• art. 2381 c.c.

  gli amministratori privi di deleghe hanno dovere di agire informati, chiedere informazioni e contribuire al controllo della gestione.

• art. 2392 c.c.

  gli amministratori rispondono per omessa attivazione in presenza di fatti pregiudizievoli conoscibili o conosciuti; la responsabilità non è oggettiva ma dipende da inerzia colpevole.

• art. 53 d.lgs. n. 385 del 1993

  nell’ambito bancario fonda doveri di particolare pregnanza in capo al consiglio di amministrazione, anche verso i consiglieri non esecutivi.

• art. 3 l. n. 689 del 1981

  pone una presunzione di colpa a carico dell’autore dell’illecito amministrativo; è il trasgressore a dover provare di aver agito senza colpa.

• art. 14 l. n. 689 del 1981

  richiamato come termine generale di contestazione applicabile anche ai procedimenti sanzionatori TUF.

• art. 19 l. n. 689 del 1981

  non disciplina un termine finale generale per l’adozione dell’ordinanza-ingiunzione, ma l’efficacia della misura cautelare.

• art. 15 l. n. 689 del 1981

  invocato dal ricorrente in tema di accesso agli atti e contraddittorio, ma senza accoglimento della censura.

• art. 91 c.p.c.

  consente la rifusione delle spese di lite, comprensive dei compensi, quando la P.A. sia assistita da un difensore tecnico iscritto all’albo.

• art. 111 Cost.

  invocato per censurare la giurisdizione e il giusto processo, ma la Corte ha escluso la violazione.

• art. 113 Cost.

  richiamato in relazione alla tutela contro gli atti della P.A.; la Corte non ha accolto la questione di costituzionalità proposta.

• art. 24 Cost.

  invocato per il diritto di difesa, ma la Corte ha ritenuto sufficiente il contraddittorio procedimentale previsto dalla disciplina speciale.

• art. 117 Cost.

  richiamato per il presunto contrasto con la CEDU; la Corte ha escluso i profili di illegittimità prospettati.

• art. 6 CEDU

  non ritenuto ostativo alla disciplina applicata, poiché la sanzione in esame non è stata qualificata come sostanzialmente penale.

• art. 7 CEDU

  invocato in tema di retroattività e favor rei, ma la Corte ha escluso l’applicazione del principio alla sanzione amministrativa in esame.

• art. 47 Carta dei diritti fondamentali UE

  richiamato in tema di giusto processo e difesa; la Corte ha escluso che le garanzie europee imponessero un esito diverso.

• art. 49 Carta dei diritti fondamentali UE

  invocato per la retroattività della legge più favorevole; la Corte ha negato l’estensione alla sanzione amministrativa oggetto di causa.

• art. 52 Carta dei diritti fondamentali UE

  richiamato dal ricorrente nel tentativo di fondare l’applicazione del favor rei; la Corte non ha aderito alla tesi.

• art. 267 TFUE

  il rinvio pregiudiziale è necessario solo in presenza di dubbio interpretativo effettivo; nella specie è stato escluso.

• art. 2048 c.c.

  non citato come fondamento decisorio, ma richiamato solo indirettamente nella tassonomia non applicabile.

Massime di principio

• L’opposizione alle sanzioni amministrative Consob non è un mero gravame avverso l’atto, ma introduce un ordinario giudizio di cognizione piena sulla fondatezza della pretesa sanzionatoria, da celebrarsi davanti al giudice ordinario quando la legge non disponga diversamente.
• Nei procedimenti sanzionatori in materia finanziaria, il termine di 180 giorni per la contestazione decorre dal completamento dell’attività istruttoria e di accertamento, non dalla mera acquisizione della notizia del fatto.
• L’art. 3 l. n. 689/1981 introduce una presunzione di colpa dell’autore dell’illecito amministrativo: accertata dall’amministrazione la fattispecie tipica e la riferibilità della condotta, spetta al trasgressore dimostrare di aver agito senza colpa o di essersi trovato nell’impossibilità non imputabile di attivarsi.
• Nel settore bancario, gli amministratori non esecutivi non possono restare passivi invocando la mancanza di deleghe: hanno un dovere di agire informati, di vigilare sui segnali d’allarme e di attivarsi per impedire o attenuare fatti pregiudizievoli.
• Le circolari e le regole di vigilanza bancaria rafforzano i doveri del consiglio di amministrazione, ma non eliminano né sostituiscono i doveri posti dalle norme codicistiche; non consentono una preventiva deresponsabilizzazione degli amministratori non esecutivi.
• La responsabilità dell’amministratore non esecutivo per omissioni informative o gestorie non è oggettiva: richiede la prova di segnali di allarme percepibili, dell’inerzia colpevole e del nesso causale tra omissione e violazione.
• Le sanzioni amministrative Consob per omissioni nei prospetti di offerta al pubblico, diverse da quelle per abusi di mercato ritenute sostanzialmente penali, restano soggette al principio del tempus regit actum e non alla retroattività della disciplina più favorevole in assenza di espressa previsione.
• Il contraddittorio nel procedimento sanzionatorio Consob, per la disciplina applicabile alla vicenda, ha natura procedimentale e non processuale: non è necessaria l’audizione personale dell’incolpato se la legge garantisce un congruo termine per memorie e difese scritte.

Come è indicizzato