Cassazione Civile, Sentenza n. 36456/2022 del 13/12/2022

Esito

La controversia

Il ricorrente impugnava la sentenza che aveva autorizzato la riapertura del procedimento disciplinare dopo la sentenza penale irrevocabile di condanna per peculato, sostenendo che: la riapertura ex art. 55‑ter, comma 3, richiederebbe elementi di novità o di diversità rispetto ai fatti già esaminati in sede disciplinare (quid pluris); l'uso dell'aggettivo "addebitabile" indicherebbe la necessità che dalla sentenza penale emergano elementi nuovi rispetto a quanto già addebitato; la riapertura violerebbe il principio ne bis in idem e comporterebbe una doppia sanzione per lo stesso fatto; contestava inoltre la corretta qualificazione della sanzione (licenziamento con o senza preavviso) alla luce del c.c.n.l. e la proporzionalità dell'intervento disciplinare.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha affermato che, ai sensi dell'art. 55‑ter, comma 3, seconda parte, del d.lgs. n. 165/2001, la riapertura del procedimento disciplinare è legittima quando dalla sentenza penale irrevocabile risulti che il fatto addebitabile al dipendente comporta la sanzione del licenziamento mentre ne era stata applicata una diversa, senza che sia necessario che la sentenza penale contenga elementi nuovi o ulteriori rispetto a quelli già vagliati disciplinarmente. La Corte ha ricostruito il procedimento disciplinare nel pubblico impiego come unitario e bifasico (fase iniziale prima del giudicato penale e fase finale dopo il giudicato) e ha precisato che la sanzione finale sostituisce ex tunc quella provvisoria. Ha inoltre escluso che, nella fattispecie, vi fosse violazione del ne bis in idem o illegittimità nella qualificazione/proporzionalità della sanzione, confermando la legittimità del licenziamento operato dal Comune (e rigettando i motivi relativi al diverso inquadramento con o senza preavviso). La Corte ha enunciato il principio di diritto secondo cui non è necessario che dalla sentenza penale emergano elementi nuovi per procedere alla riapertura disciplinare ex art. 55‑ter, comma 3, seconda parte.

Norme richiamate

• art. 55‑ter d.lgs. n. 165/2001

  «Se il procedimento disciplinare si conclude con l'archiviazione ed il processo penale con una sentenza irrevocabile di condanna, l'autorità competente riapre il procedimento disciplinare per adeguare le determinazioni conclusive all'esito del giudizio penale. Il procedimento disciplinare è riaperto, altresì, se dalla sentenza irrevocabile di condanna risulta che il fatto addebitabile al dipendente in sede disciplinare comporta la sanzione del licenziamento, mentre ne è stata applicata una diversa»

  La Corte interpreta la norma nel senso che la riapertura è consentita quando dalla sentenza penale irrevocabile risulti che il fatto storico è sanzionabile con il licenziamento mentre in sede disciplinare era stata applicata altra sanzione; non è richiesto che dalla sentenza emergano elementi nuovi o diversi rispetto a quanto già accertato disciplinarmente

• art. 55, 55‑bis e 55‑quater d.lgs. n. 165/2001

  Richiamati nel quadro della disciplina dei rapporti tra procedimento disciplinare e procedimento penale; la Corte utilizza tali disposizioni per inquadrare il regime speciale del pubblico impiego (sospensione, prosecuzione e esigenze di adeguamento dell'esito disciplinare al giudizio penale)

• art. 12 delle Preleggi

  Riferimento ermeneutico generale all'interpretazione delle norme; menzionato dai ricorsi ma la Corte non ne attribuisce rilievo diverso rispetto al testo speciale dell'art. 55‑ter

• art. 58 c.c.n.l. Comparto Funzioni Locali (ed artt. correlati del c.c.n.l.)

  Richiamato per le previsioni contrattuali sulle sanzioni disciplinari (licenziamento con o senza preavviso). La Corte ha ritenuto che la scelta tra le fattispecie contrattuali spettasse all'amministrazione e che la riapertura dovesse adeguare la sanzione alla statuizione penale, nel rispetto del contratto collettivo

• art. 2106 c.c.

  Richiamato in relazione al criterio della proporzionalità della sanzione disciplinare e alla necessità di riconsiderare la sanzione alla luce dell'accertamento penale definitivo

• Art. 4 Protocollo n. 7 CEDU (ne bis in idem)

  «1. Nessuno potrà essere perseguito o condannato penalmente dalla giurisdizione dello stesso Stato per un'infrazione per cui è già stato scagionato o condannato a seguito di una sentenza definitiva ... 2. Le disposizioni ... non impediranno la riapertura del processo ... se dei fatti nuovi o degli elementi nuovi ...»

  La Corte ha ritenuto che il divieto di ne bis in idem non impedisca, di per sé, il procedimento disciplinare nel pubblico impiego: sanzioni disciplinari e penali sono sistemi distinti, e l'art. 55‑ter configura un meccanismo che assicura un coordinamento unitario evitando un sacrificio eccessivo per l'interessato

• d.P.R. n. 62/2013 (codice di comportamento)

  Richiamato per l'inquadramento delle violazioni deontologiche/disciplinari e per giustificare la legittimità di sanzioni disciplinari severe in presenza di reato penale accertato

Massime di principio

• Nel pubblico impiego privatizzato la disciplina di raccordo (art. 55‑ter d.lgs. 165/2001) consente la riapertura del procedimento disciplinare dopo sentenza penale irrevocabile anche senza che dalla sentenza risultino "elementi nuovi" rispetto a quanto già contestato in sede disciplinare, se la condotta risulta sanzionabile con il licenziamento mentre era stata applicata altra sanzione
• Il procedimento disciplinare nel pubblico impiego deve essere considerato unitario e bifasico: la sanzione iniziale può avere natura provvisoria e la sanzione finale, adottata dopo il giudicato penale, sostituisce ex tunc la precedente
• Il principio del ne bis in idem non impedisce automaticamente l'esercizio del potere disciplinare pubblico: sanzioni penali e disciplinari hanno finalità e destinatari diversi e possono coesistere a condizione che vi sia un meccanismo di coordinamento e proporzionalità complessiva
• L'amministrazione pubblica dispone di un vincolo di tutela dell'interesse pubblico che può imporre l'adeguamento della sanzione disciplinare alla statuizione penale, per assicurare legalità e parità di trattamento
• In situazioni analoghe è necessario rivedere la proporzionalità della sanzione disciplinare alla luce dell'accertamento penale definitivo; la valutazione di merito sulla proporzionalità resta di competenza del giudice di merito e difficilmente sovvertibile in cassazione salvo vizi motivazionali rilevanti
• Se il dipendente vuole contestare la riapertura disciplinare deve dimostrare che dalla sentenza penale non emergeva la sanzionabilità con il licenziamento o che vi sono vizi procedurali tali da rendere illegittima la riapertura; la mera aspettativa che non si proceda disciplinarmente non è sufficiente
• La scelta tra diverse fattispecie contrattuali di licenziamento (con o senza preavviso) rientra nella valutazione dell'amministrazione, fermo restando che la sanzione definitiva deve rispettare la normativa contrattuale e il principio di proporzionalità