Cassazione Civile, Ordinanza n. 22195/2026 del 28/06/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce da un accordo intervenuto tra un Comune e una società privata avente ad oggetto l'acquisizione di un complesso immobiliare in sede esecutiva, il recupero di somme spettanti all'ente, la bonifica dell'area dall'amianto e l'individuazione nel sito di un'area per un impianto di recupero di fanghi da depurazione. Successivamente, alcuni soggetti hanno impugnato l'accordo davanti al giudice amministrativo e, medio tempore, una variante urbanistica adottata dall'ente di pianificazione associato ha introdotto prescrizioni che di fatto impedivano la realizzazione di nuovi impianti di trattamento e recupero rifiuti sull'intero territorio comunale. La società, proprietaria dell'area, ha chiesto l'annullamento degli atti e il risarcimento dei danni; il TAR ha dichiarato irricevibile una prima impugnazione e ha respinto il resto. In appello, il Consiglio di Stato ha respinto le censure contro la variante urbanistica, ma ha accolto la domanda risarcitoria ritenendo lesa l'aspettativa ingenerata dall'accordo e ravvisando una responsabilità dell'ente per violazione dei doveri di buona fede, correttezza e informazione, con conseguente condanna al risarcimento del solo interesse negativo. Il Comune ha quindi proposto ricorso per cassazione ex art. 362 c.p.c. e art. 110 c.p.a. con due motivi: con il primo ha denunciato che il Consiglio di Stato avrebbe erroneamente dichiarato inammissibile l'eccezione di difetto di giurisdizione per preteso giudicato interno, sostenendo che in appello la società avesse in realtà modificato la domanda (mutatio libelli), sicché l'art. 9 c.p.a. non sarebbe stato applicabile; con il secondo ha contestato, sotto un diverso profilo, la ritenuta sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sul rapporto, sostenendo che la questione di giurisdizione fosse comunque fondata. La Corte di cassazione ha rilevato che la censura sul giudicato implicito della giurisdizione è astrattamente deducibile come motivo inerente alla giurisdizione, ma ha ritenuto il primo motivo inammissibile perché fondato su un presupposto errato: dagli atti risultava che la domanda risarcitoria in appello non era nuova, ma era solo una emendatio libelli rispetto alle doglianze già proposte in primo grado, incentrate anche sulla lesione dell'affidamento. Di conseguenza, correttamente il Consiglio di Stato aveva dichiarato tardiva e inammissibile l'eccezione di difetto di giurisdizione, maturando il giudicato implicito ex art. 9 c.p.a. Il secondo motivo è stato ritenuto travolto dalla stessa preclusione e comunque estraneo al controllo di legittimità, poiché le contestazioni nel merito sulla qualificazione dell'accordo come accordo di diritto pubblico e sulla giurisdizione esclusiva non potevano più essere esaminate. Il ricorso è stato quindi dichiarato inammissibile, con condanna del Comune alle spese e all'ulteriore contributo unificato.

La decisione

La Corte di cassazione a Sezioni Unite ha dichiarato inammissibile il ricorso del Comune. Ha ritenuto che l'eccezione di difetto di giurisdizione fosse stata sollevata tardivamente nel giudizio amministrativo e che, non essendo stata proposta tempestivamente in appello con specifico motivo, si fosse formato il giudicato implicito sulla giurisdizione. Ha inoltre affermato che la domanda risarcitoria proposta in appello dalla società non costituiva domanda nuova, ma una semplice emendatio libelli rispetto al ricorso introduttivo, nel quale era già dedotta la lesione del legittimo affidamento. Ne è derivato il rigetto in rito di tutte le doglianze del Comune, senza esame del merito della giurisdizione. Il Comune è stato condannato a rifondere le spese processuali alla società controricorrente ed è stato dato atto dell'obbligo di versamento dell'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 362 c.p.c.

  È richiamato come base del ricorso per cassazione contro le sentenze del Consiglio di Stato per motivi inerenti alla giurisdizione.

• art. 110 c.p.a.

  È richiamato come norma che consente il ricorso per cassazione avverso le sentenze del giudice amministrativo per motivi di giurisdizione.

• art. 9 c.p.a.

  La Corte ribadisce che, nel processo amministrativo, il difetto di giurisdizione deve essere dedotto tempestivamente; se non eccepito in primo grado né con specifico motivo di appello, si forma il giudicato implicito e la questione non è più proponibile.

• art. 104 c.p.a.

  È richiamato nel motivo del ricorrente come parametro della pretesa preclusione, ma la Corte non ne fonda la decisione.

• art. 11 l. 7 agosto 1990, n. 241

  È evocato per qualificare l'accordo tra amministrazione e privato come accordo di diritto pubblico.

• art. 133, comma 1, lett. a), punto 2, c.p.a.

  È richiamato per affermare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sugli accordi sostitutivi e integrativi dell'azione amministrativa.

• art. 1173 c.c.

  È menzionato tra le norme invocate per fondare la responsabilità da comportamento scorretto dell'ente.

• art. 1175 c.c.

  È richiamato come fonte dei doveri di correttezza nella fase e nell'esecuzione del rapporto.

• art. 1176 c.c.

  È evocato nel controricorso/nel ragionamento del giudice amministrativo come parametro di diligenza e correttezza dell'ente.

• art. 1337 c.c.

  È richiamato come norma sui doveri di buona fede nelle trattative, utilizzata per ricostruire la responsabilità dell'ente per lesione dell'affidamento.

• art. 111, comma 8, Cost.

  È richiamato quale fondamento del sindacato della Cassazione sulle sentenze del Consiglio di Stato per motivi di giurisdizione.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  È applicato per il raddoppio del contributo unificato in caso di inammissibilità del ricorso.

• art. 13, comma 1-bis, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  È richiamato per determinare la misura dell'ulteriore contributo unificato dovuto in caso di soccombenza processuale.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo, il difetto di giurisdizione deve essere eccepito tempestivamente e, se non è stato dedotto in primo grado né con specifico motivo di appello contro la decisione che implicitamente afferma la giurisdizione, si forma il giudicato implicito preclusivo anche nel giudizio di legittimità.
• Il ricorso per cassazione contro una sentenza del Consiglio di Stato è ammissibile quando deduce la violazione del giudicato interno o implicito sulla giurisdizione, poiché tale questione incide direttamente sui limiti della giurisdizione e non su meri errori processuali interni al giudizio amministrativo.
• La qualificazione di una domanda come nuova o come semplice emendatio libelli va compiuta sulla base del contenuto sostanziale delle allegazioni originarie: non vi è domanda nuova se, già nel ricorso introduttivo, era stata dedotta la lesione dell'affidamento o il nucleo fattuale posto a fondamento della pretesa risarcitoria.
• Una volta formato il giudicato implicito sulla giurisdizione, non possono più essere esaminate nel giudizio di cassazione le censure che, sotto la veste della violazione di norme sulla giurisdizione, mirano in realtà a rimettere in discussione il merito della qualificazione del rapporto o della domanda.
• Negli accordi tra amministrazione e privato aventi contenuto pubblicistico, i doveri di buona fede, correttezza e informazione possono fondare una responsabilità risarcitoria dell'ente per la lesione dell'affidamento ingenerato nel privato.

Come è indicizzato