Cassazione Civile, Ordinanza n. 06272/2026 del 17/03/2026

Esito

La controversia

La controversia origina da una serie di delibere Consob, adottate all’esito di procedimento sanzionatorio ex art. 195 T.U.F., con cui sono state irrogate sanzioni pecuniarie a quattro amministratori di una banca per plurime violazioni in materia di intermediari finanziari e di prospetti informativi: carenze nelle procedure di adeguatezza/appropriatezza, gestione degli ordini, pricing delle azioni, operazioni di finanziamento funzionali all’acquisto di azioni proprie, nonché omissioni informative nei prospetti relativi all’aumento di capitale e all’emissione di obbligazioni. Gli interessati hanno proposto opposizione davanti alla Corte d’appello, che ha solo ridotto l’importo complessivo delle sanzioni. Con il ricorso per cassazione hanno dedotto: 1) la natura sostanzialmente penale delle sanzioni e la conseguente necessità di applicare la lex mitior, con dubbi di legittimità dell’art. 6, comma 2, d.lgs. 72/2015; 2) la perentorietà del termine regolamentare di 200 giorni per la conclusione del procedimento Consob e la decadenza del potere sanzionatorio; 3) la lesione del diritto di difesa per tardivo/insufficiente accesso agli atti; 4) e 5) l’erronea affermazione di responsabilità degli amministratori, sostenendo che la Corte d’appello avrebbe configurato una responsabilità oggettiva e non avrebbe valorizzato la recentissima nomina degli amministratori e la complessità organizzativa dell’ente bancario.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha escluso che le sanzioni ex art. 190 T.U.F. abbiano natura sostanzialmente penale, distinguendole da quelle più afflittive previste per l’abuso di informazioni privilegiate, e ha quindi confermato l’applicazione del principio tempus regit actum senza retroattività della disciplina più favorevole. Ha ritenuto infondato il motivo sul termine di 200 giorni, affermando che il regolamento Consob non può introdurre un termine perentorio idoneo a derogare alla legge n. 689/1981, avendo solo funzione ordinatoria. Ha dichiarato inammissibile il motivo sul diritto di difesa, per genericità e mancata indicazione dei documenti specificamente pregiudizievoli, osservando comunque che gli atti erano stati accessibili e utilizzati. Ha infine respinto le censure sulla responsabilità degli amministratori, confermando che il dovere di agire informati e di vigilanza incombe anche sugli amministratori non esecutivi e che la Corte d’appello aveva correttamente distinto tra profili procedurali e comportamentali, senza fare ricorso a responsabilità oggettiva. Le spese seguono la soccombenza ed è stato disposto l’obbligo dell’ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 190 T.U.F.

  le sanzioni amministrative previste per gli intermediari bancari e finanziari non sono state considerate, nel caso concreto, di natura sostanzialmente penale; restano soggette al principio di legalità e al regime amministrativo proprio delle sanzioni non penali

• art. 195 T.U.F.

  norma procedurale richiamata quale base del procedimento sanzionatorio Consob

• art. 195-bis T.U.F.

  la pubblicità del provvedimento sanzionatorio è letta come strumento di informazione del mercato, non come ulteriore pena

• art. 187-bis T.U.F.

  richiamato solo per distinguere le sanzioni in materia di abuso di informazioni privilegiate, ritenute più marcatamente punitive

• art. 6, comma 2, d.lgs. n. 72/2015

  la questione della retroattività della disciplina più favorevole viene risolta nel senso della sua non applicabilità alle sanzioni ex art. 190 T.U.F., perché non qualificate come penali

• art. 21, comma 1, lett. a), T.U.F.

  obbligo di correttezza e trasparenza nella prestazione dei servizi di investimento, violato secondo le contestazioni Consob

• art. 21, comma 1, lett. d), T.U.F.

  obbligo di dotarsi di procedure idonee e di organizzazione adeguata, richiamato tra le violazioni sanzionate

• art. 94, commi 2 e 7, T.U.F.

  obblighi di completezza informativa nei prospetti di offerta e nel documento di registrazione

• art. 8, comma 1, T.U.F.

  potere di Consob di richiedere dati, notizie e documenti nell’ambito delle proprie competenze

• art. 15 Regolamento Congiunto Banca d’Italia/Consob del 29.10.2007

  richiamato come parametro regolamentare delle corrette procedure organizzative e di adeguatezza nella prestazione dei servizi

• art. 49, commi 1 e 3, Regolamento Consob n. 16190 del 29.10.2007

  richiamato quale disciplina delle regole di esecuzione/gestione degli ordini dei clienti

• art. 4, comma 2, Regolamento Consob n. 18750/2013

  termine interno ritenuto non perentorio e privo di idoneità a consumare il potere sanzionatorio

• art. 97, comma 2, Cost.

  invocato per sostenere il buon andamento e la perentorietà del termine procedimentale, ma la censura è stata respinta

• L. 24 novembre 1981, n. 689

  costituisce il regime generale delle sanzioni amministrative, non derogabile da regolamento interno quanto ai termini perentori di esercizio del potere

• art. 24, comma 3, L. n. 262/2005

  consente alle Autorità di disciplinare con regolamento l’applicazione dei principi procedimentali, ma non di introdurre un termine perentorio consumativo del potere sanzionatorio

• art. 28 L. n. 689/1981

  richiamato come termine di prescrizione per l’esercizio dell’azione sanzionatoria

• art. 24 Cost.

  invocato per il diritto di difesa nel procedimento amministrativo sanzionatorio

• art. 101 c.p.c.

  richiamato nel motivo sul contraddittorio e sul diritto di difesa

• art. 1176 c.c.

  richiamato per la diligenza richiesta agli amministratori

• art. 1218 c.c.

  richiamato dai ricorrenti per contestare la qualificazione della responsabilità

• art. 2381, commi 3 e 6, c.c.

  fonte del dovere degli amministratori di agire informati, chiedere informazioni e impartire direttive

• art. 2392 c.c.

  fondamento della responsabilità degli amministratori che, pur a conoscenza o potendo conoscere fatti pregiudizievoli, non impediscono il danno

• art. 13 T.U.F.

  richiamato per sottolineare l’elevata professionalità richiesta agli esponenti bancari

• art. 6 CEDU

  invocato dai ricorrenti per qualificare le sanzioni come sostanzialmente penali e per il diritto al contraddittorio

• art. 102 Cost.

  richiamato nel motivo sulla pretesa illegittimità del potere sanzionatorio di Consob come giudice speciale

• art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  norma processuale utilizzata quale parametro dei motivi di ricorso per cassazione

• art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c.

  richiamato per delimitare il sindacato di legittimità sulle valutazioni di fatto del giudice di merito

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115/2002

  applicato per l’ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto

• art. 13, comma 1-bis, D.P.R. n. 115/2002

  parametro per la quantificazione dell’ulteriore contributo unificato

• art. 25 L. n. 241/1990

  richiamato come strumento di accesso ai documenti amministrativi anche per l’incolpato

Massime di principio

• Le sanzioni amministrative in materia finanziaria non assumono automaticamente natura sostanzialmente penale per il solo fatto di essere pecuniarie o di produrre riflessi reputazionali e professionali; la qualifica va valutata nel contesto normativo, considerando tipologia, finalità e severità concreta della misura.
• La disciplina regolamentare interna di un’autorità di vigilanza non può introdurre un termine perentorio di decadenza dall’esercizio del potere sanzionatorio se la legge generale applicabile prevede un diverso regime; il termine regolamentare, in assenza di base primaria, ha funzione ordinatoria e sollecitatoria.
• Nel procedimento sanzionatorio amministrativo, la deduzione di lesioni del diritto di difesa per mancato o tardivo accesso agli atti richiede l’indicazione specifica dei documenti pregiudizievoli e del concreto nocumento difensivo; la censura generica è inammissibile.
• Per gli amministratori di società bancarie o finanziarie il dovere di vigilanza e di agire informati è particolarmente intenso e non si esaurisce nella ricezione passiva delle informazioni dagli organi delegati; ciascun consigliere deve attivarsi per acquisire conoscenze adeguate e impedire fatti pregiudizievoli.
• La responsabilità degli amministratori non esecutivi non è oggettiva né fondata sulla sola carica rivestita: richiede la mancata attivazione diligente di poteri informativi, direttivi o impeditivi rispetto a condotte illecite conoscibili o conoscibili con ordinaria diligenza.
• Nel sindacato di legittimità sulle sanzioni Consob, la distinzione tra profili procedurali e profili comportamentali delle violazioni e la loro contestualizzazione nella concreta organizzazione aziendale appartengono al giudice di merito, salvo errori di diritto.

Come è indicizzato