Ordinanza n. 5315/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Le appellanti hanno contestato la sentenza di primo grado deducendo: violazione degli artt. 6 e 8 della direttiva 96/67/CE e degli artt. 4 e 9 del d.lgs. 18/1999, sostenendo che sarebbero centralizzabili soltanto infrastrutture aeroportuali fisiche o telematiche non duplicabili per complessità, costo o impatto ambientale, e non il servizio di trasporto passeggeri mediante autobus; erronea equiparazione tra infrastruttura e servizio, con conseguente attribuzione esclusiva a SEA del trasporto e possibile estromissione degli handlers; violazione degli artt. 102 e 106 TFUE, dell’art. 3 l. 287/1990 e dell’art. 4, comma 1, d.lgs. 18/1999, per la presunta creazione di un monopolio in favore di SEA e per carenza di istruttoria e violazione dei principi di trasparenza, correttezza ed efficienza; violazione dell’art. 9, comma 2, d.lgs. 18/1999, per mancato coinvolgimento o informazione del Ministero vigilante; violazione dell’art. 74, comma 4, d.l. 1/2012, per omessa considerazione dell’impatto tariffario e mancata consultazione sui piani infrastrutturali; violazione dell’art. 9, comma 1, d.lgs. 18/1999, per omessa consultazione preventiva del Comitato degli utenti. SEA ha riproposto eccezioni di inammissibilità e improcedibilità e ha proposto appello incidentale, sostenendo che la centralizzazione comprenderebbe anche lo svolgimento del servizio mediante mezzi, personale e organizzazione del gestore. ENAC ha invece sostenuto che l’atto impugnato riguarderebbe soltanto la gestione di un sistema infrastrutturale integrato, lasciando agli handlers la prestazione del servizio in condizioni di parità.

La decisione

Il Consiglio di Stato non ha definito il merito dell’appello. Ha rilevato, sulla base delle difese di ENAC e SEA, la necessità di chiarire le concrete modalità attuali e future di svolgimento del servizio e l’effettiva portata della centralizzazione disposta da ENAC. In particolare, devono essere chiariti: se il servizio attuale sia svolto autonomamente dai tre handlers con propri mezzi oppure mediante mezzi, organizzazione e personale di SEA; se, dopo la centralizzazione, gli handlers continueranno a svolgere il trasporto accedendo in condizioni paritarie all’infrastruttura oppure se SEA svolgerà direttamente il servizio in regime di esclusiva; la natura e l’estensione della facility centralizzata, anche con riferimento agli autobus; la rilevanza della richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia ai sensi dell’art. 267 TFUE, formulata in relazione agli artt. 6 e 8 della direttiva 96/67/CE. Il Collegio ha inoltre evidenziato un’apparente contraddittorietà tra la posizione di ENAC e quella di SEA, potenzialmente incidente sul contenuto e sugli effetti concreti del provvedimento impugnato. Ha quindi disposto che le parti appellate depositino entro 45 giorni una relazione illustrativa, con eventuale documentazione, e ha rinviato la causa all’udienza pubblica del 3 dicembre 2026.

Norme richiamate

• artt. 6 e 8 direttiva 96/67/CE

  "la loro complessità, costo o impatto ambientale non ne consentono la suddivisione o duplicazione"

  La loro applicazione alla centralizzazione degli autobus e alla distinzione tra infrastruttura e servizio costituisce questione ancora da chiarire, anche ai fini dell’eventuale rinvio pregiudiziale.

• artt. 4 e 9 d.lgs. 18/1999

  Sono richiamati con riguardo alla possibilità di centralizzare infrastrutture aeroportuali e agli obblighi di vigilanza e consultazione.

• art. 9, comma 1, d.lgs. 18/1999

  È invocato dalle appellanti per sostenere la necessità della consultazione preventiva del Comitato degli utenti.

• art. 9, comma 2, d.lgs. 18/1999

  È invocato in relazione alla vigilanza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti sulla decisione di centralizzazione.

• artt. 102 e 106 TFUE

  Sono richiamati per la contestazione della possibile attribuzione a SEA di diritti speciali o esclusivi e della conseguente restrizione della concorrenza.

• art. 3 l. 287/1990

  È richiamato in relazione alla censura di monopolizzazione del servizio.

• art. 74, comma 4, d.l. 1/2012, convertito dalla l. 27/2012

  È richiamato per sostenere la necessità di considerare l’impatto tariffario e di procedere alla consultazione sui piani infrastrutturali.

• art. 267 TFUE

  Rileva ai fini dell’eventuale rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia sulle condizioni di centralizzazione delle infrastrutture e sui suoi effetti sull’esclusiva del servizio.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  È richiamato da SEA per la riproposizione in appello delle eccezioni non esaminate o non accolte nella sentenza di primo grado.

• art. 73 c.p.a.

  Disciplina il deposito delle memorie e repliche, nell’ambito delle quali è stata formulata la richiesta di rinvio pregiudiziale.

Massime di principio

• Quando un provvedimento amministrativo dispone la centralizzazione di un’attività aeroportuale, è necessario accertare concretamente se la centralizzazione riguardi soltanto l’infrastruttura necessaria allo svolgimento del servizio oppure anche la prestazione del servizio, poiché le due fattispecie producono effetti differenti sulla concorrenza e sull’accesso degli operatori.
• La legittimità della centralizzazione di un’infrastruttura aeroportuale non può essere valutata in astratto: occorre chiarire la natura dei beni e dei sistemi centralizzati, le ragioni di complessità, costo, sicurezza o impatto ambientale che ne impediscono la duplicazione e le concrete modalità di accesso da parte degli operatori interessati.
• Quando le difese delle parti prospettano modalità applicative tra loro incompatibili circa la portata di un provvedimento di centralizzazione, il giudice può disporre un’istruttoria per acquisire chiarimenti sulle modalità attuali e future di gestione, prima di pronunciarsi sulle censure di violazione della concorrenza e del diritto dell’Unione europea.
• La questione della compatibilità con la direttiva 96/67/CE della centralizzazione di autobus utilizzati per il trasporto passeggeri aeroportuali dipende, tra l’altro, dall’accertamento se tali mezzi costituiscano infrastruttura centralizzabile oppure parte integrante di un servizio liberalizzato, nonché dall’eventuale effetto di esclusiva derivante dalla gestione centralizzata.

Come è indicizzato