Sentenza n. 178/2026 - Trento, Sezione 1

Esito

La controversia

Il proprietario ha chiesto, ai sensi dell’art. 30, comma 2, c.p.a., il risarcimento dei danni derivanti dall’affidamento che assumeva essere stato ingenerato dal Comune con il silenzio-assenso formatosi sulla domanda edilizia presentata il 9 ottobre 2018 e con il successivo titolo in variante del 29 marzo 2024. Il progetto riguardava la ristrutturazione, con sopraelevazione, dell’abitazione e la realizzazione di opere interrate; l’immobile si trovava in fascia di rispetto autostradale, ma la cartografia del PRG non rappresentava la fascia in corrispondenza del tratto in galleria. Dopo l’avvio dei lavori e la demolizione dell’edificio, i lavori furono sospesi; la variante edilizia venne poi annullata con sentenza del TRGA confermata dal Consiglio di Stato nel 2025. Il ricorrente ha sostenuto che il Comune, conoscendo o dovendo conoscere la collocazione dell’immobile, avrebbe dovuto negare il titolo o acquisire preventivamente il parere della concessionaria autostradale; ha dedotto la violazione dei doveri di protezione, correttezza e buona fede e ha prospettato un danno emergente di € 631.872,00, oltre al lucro cessante (in precedenza quantificato in € 616.500,00). Il Comune ha eccepito la prescrizione quinquennale e il difetto di attualità e certezza del danno, contestando inoltre l’affidamento incolpevole e imputando la situazione alla rappresentazione incompleta dei luoghi fornita dal ricorrente e dal suo tecnico.

La decisione

Il TRGA ha respinto le eccezioni preliminari del Comune. Ha escluso la prescrizione: il danno divenne percepibile, al più tardi, il 30 settembre 2020, mentre la richiesta risarcitoria del 2 agosto 2022, seguita da quelle del 29 luglio 2024 e del 12 agosto 2025, era idonea a interrompere il termine quinquennale; la quantificazione esatta non era necessaria, purché fossero individuati danno, causa e soggetto obbligato. Ha respinto anche l’eccezione di carenza d’interesse, rilevando che il procedimento sanzionatorio eventualmente pendente era autonomo e non escludeva l’utilità della domanda risarcitoria. Nel merito, ha rigettato la domanda. Ha affermato che il silenzio-assenso edilizio richiede la completezza della documentazione e la sussistenza di tutti i presupposti legali, e che non può sostituire una valutazione discrezionale dell’amministrazione né consentire un intervento che sarebbe precluso con un provvedimento espresso. Ha quindi escluso che il rilascio dei titoli fosse sufficiente a fondare un affidamento incolpevole: il divieto di edificazione in fascia di rispetto stradale o autostradale è assoluto, opera direttamente e automaticamente e prevale anche su previsioni urbanistiche difformi o incomplete; la collocazione dell’immobile sopra una galleria non muta tale conclusione. Il ricorrente, anche in ragione della propria esperienza nel settore immobiliare e dell’assistenza tecnica di cui si era avvalso, avrebbe dovuto conoscere la disciplina e verificare la realizzabilità dell’intervento; l’assenza della fascia nella cartografia comunale non giustificava l’omessa verifica. Quanto alla variante, l’affidamento era ulteriormente escluso dalla già manifestata opposizione della concessionaria. In mancanza di affidamento incolpevole, di spettanza del bene della vita e di nesso causale tra condotta comunale e danno ingiusto, non sussistevano i presupposti della responsabilità risarcitoria. Spese compensate per la peculiarità della vicenda e il comportamento delle parti.

Norme richiamate

• art. 30, comma 2, c.p.a.

  Invero, l’espresso riferimento al “danno ingiusto” - contenuto nell’art. 2 bis L. n. 241 del 1990, così come nel comma 2 dell’art. 30 c.p.a., secondo cui può essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa induce a ritenere che per poter riconoscere la tutela risarcitoria in tali fattispecie, come in quelle in cui la lesione nasce da un provvedimento espresso, non possa in alcun caso prescindersi dalla spettanza di un bene della vita, atteso che è soltanto la lesione di quest’ultimo che qualifica in termini di ingiustizia il danno derivante dal provvedimento illegittimo e colpevole dell’amministrazione (cfr. Cons. Stato sez. IV, 27/02/2020, n. 1437).

  La tutela risarcitoria per danno da illegittimo esercizio dell’attività amministrativa richiede un danno ingiusto, da collegare alla lesione di un bene della vita spettante al richiedente; l’illegittimità del titolo non comporta automaticamente il diritto al risarcimento.

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  Poiché il silenzio assenso presuppone la positiva verifica di tutti i requisiti formali e sostanziali previsti dal legislatore, non potendosi ottenere per silentium quel che non sarebbe altrimenti possibile mediante l’esercizio espresso del potere da parte della P.A., esso non è configurabile laddove il corrispondente provvedimento espresso sia esplicitazione di discrezionalità amministrativa e/o tecnica dell’ente pubblico.

  Il silenzio-assenso sul permesso di costruire è subordinato alla sussistenza dei presupposti formali e sostanziali stabiliti dalla legge e non può formare un titolo per un intervento non conseguibile con provvedimento espresso o che richieda una valutazione discrezionale.

• art. 1176, comma 2, c.c.

  Appare di immediata evidenza che le previsioni urbanistiche e le correlate norme del codice della strada, attesa la loro rilevanza generale e di pubblica sicurezza, non potevano - incolpevolmente - non essere conosciute, o, detto altrimenti, dovevano essere conosciute dal ricorrente (operatore o ex operatore commerciale, anche nel campo immobiliare), e così dal suo tecnico, alla luce anche del principio di cui all’art. 1176, c. 2, cod. civ..

  La diligenza richiesta al privato, valutata anche in rapporto alla sua qualificazione professionale, comporta l’obbligo di conoscere e verificare le regole urbanistiche e di sicurezza rilevanti per l’intervento; l’inosservanza può escludere l’incolpevolezza dell’affidamento.

• art. 2-bis l. 241/1990

  Invero, l’espresso riferimento al “danno ingiusto” - contenuto nell’art. 2 bis L. n. 241 del 1990, così come nel comma 2 dell’art. 30 c.p.a., secondo cui può essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa induce a ritenere che per poter riconoscere la tutela risarcitoria in tali fattispecie, come in quelle in cui la lesione nasce da un provvedimento espresso, non possa in alcun caso prescindersi dalla spettanza di un bene della vita, atteso che è soltanto la lesione di quest’ultimo che qualifica in termini di ingiustizia il danno derivante dal provvedimento illegittimo e colpevole dell’amministrazione (cfr. Cons. Stato sez. IV, 27/02/2020, n. 1437).

  Anche il danno risarcibile ai sensi dell’art. 2-bis presuppone la lesione di un bene della vita spettante al privato; non è sufficiente il solo comportamento illegittimo dell’amministrazione.

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  in tema di riparto di giurisdizione, la domanda di risarcimento del danno proposta dal privato che deduca la lesione del proprio affidamento incolpevole sulla legittimità di un provvedimento amministrativo ampliativo, successivamente annullato/revocato in autotutela, rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ove il provvedimento incida su materie di cui all’art. 133, comma 1, lett. f), cod. proc. amm. (urbanistica ed edilizia), atteso che la condotta lesiva dell’affidamento è comportamento “collegato in via mediata” all’esercizio del potere pubblico”

  La domanda risarcitoria per lesione dell’affidamento causata da un provvedimento ampliativo poi rimosso rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa quando il provvedimento incide in materia urbanistica o edilizia, perché la condotta è mediamente collegata all’esercizio del potere.

• art. 82, comma 2, l.p. Trento 4 agosto 2015, n. 15

  Ed è solo alla luce dei “poteri di vigilanza” (art. 82, c. 2, L.P. n. 15/2015), presupponendo la completezza della documentazione, che il Comune può ordinare di non effettuare le opere, ovvero provvedere in autotutela ad annullare il titolo con cui sono stati assentiti i lavori.

  I poteri comunali di vigilanza e di intervento sul titolo operano nel quadro di una documentazione completa e non sostituiscono l’onere primario dell’istante di presentare gli elaborati e gli elementi necessari.

• art. 24, comma 2, lett. d), l.p. Trento 4 agosto 2015, n. 15

  le norme di tutela, sicurezza ed incolumità pubblica poste dal codice della strada di inedificabilità in fascia di rispetto - e che dovevano come detto essere conosciute dal ricorrente e/o dal suo tecnico - non costituiscono vincoli urbanistici, ma si traducono in un divieto assoluto di costruire, non negoziabile e non superabile, operando direttamente ed automaticamente, le quali, anche nell’ipotesi della loro mancata recezione nella strumentazione urbanistica primaria di competenza comunale (peraltro imposta dall’art. 24, c. 2, lett. d), della L.P. n. 15 del 2015), comunque prevalgono sulle previsioni di quest’ultima eventualmente difformi

  La pianificazione comunale deve recepire la fascia di rispetto, ma l’eventuale omissione cartografica non elimina il divieto legale di edificazione, che opera automaticamente e prevale sulle previsioni urbanistiche incompatibili.

• art. 14 d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285

  Il vincolo in questione, traducendosi in un divieto assoluto di costruire, rende legalmente inedificabili le aree site in fascia di rispetto stradale o autostradale, indipendentemente dalle caratteristiche dell’opera realizzata e dalla necessità di accertamento in concreto dei connessi rischi per la circolazione stradale.

  Il divieto di costruire nelle fasce di rispetto stradali e autostradali ha carattere assoluto e non dipende dalle caratteristiche specifiche dell’opera né dalla dimostrazione in concreto di un rischio per la circolazione.

Massime di principio

• Il silenzio-assenso in materia edilizia può formarsi solo in presenza dei presupposti formali e sostanziali stabiliti dalla legge e di un’istanza corredata della documentazione essenziale; non può attribuire un titolo che sarebbe precluso da norme imperative né sostituire valutazioni discrezionali dell’amministrazione.
• Il divieto di edificazione nelle fasce di rispetto stradali e autostradali è assoluto, opera direttamente e automaticamente e non viene meno per l’omessa rappresentazione della fascia nella cartografia urbanistica comunale; si applica anche alle aree sovrastanti una galleria.
• L’illegittimità e il successivo annullamento di un titolo edilizio non fondano, da soli, una responsabilità risarcitoria per lesione dell’affidamento: occorrono i presupposti dell’illecito aquiliano, un affidamento ragionevole e incolpevole, un danno ingiusto e il nesso causale.
• L’incolpevolezza dell’affidamento va valutata anche alla luce della diligenza esigibile dal privato in relazione alle sue competenze e alla sua attività professionale; il beneficiario deve verificare la realizzabilità dell’intervento anche quando il procedimento autorizzatorio comporti verifiche amministrative.
• La prescrizione del diritto al risarcimento decorre da quando il danneggiato può percepire con ordinaria diligenza l’esistenza del danno e la sua riconducibilità a una condotta illecita; l’atto interruttivo non deve quantificare esattamente il credito se individua chiaramente la pretesa, il danno, la causa e il soggetto obbligato.

Come è indicizzato