Cassazione Civile, Ordinanza n. 24239/2025 del 30/08/2025

Esito

La controversia

Un componente del consiglio di amministrazione, privo di deleghe operative, impugnava in Cassazione la sentenza della Corte d’Appello che, in parziale accoglimento della sua opposizione, aveva ridotto da 140.000 a 120.000 euro la sanzione pecuniaria Consob irrogata per una serie di violazioni della disciplina sui servizi di investimento e sull’operatività in azioni proprie di una banca. Il procedimento sanzionatorio riguardava, in sintesi: mancata adozione di procedure adeguate in tema di valutazione di adeguatezza/appropriatezza e gestione della clientela; irregolarità nei trasferimenti tra privati e nei finanziamenti finalizzati all’acquisto di azioni della banca; carenze procedurali nella gestione degli ordini di acquisto e vendita di azioni proprie; inadeguatezza della policy di pricing delle azioni. Con il ricorso si deducevano otto motivi: 1) violazione del favor rei e richiesta di disapplicazione del regime transitorio del d.lgs. 72/2015, con prospettata questione di legittimità costituzionale, sostenendo la natura sostanzialmente penale della sanzione Consob; 2) illegittimità del frazionamento in distinti procedimenti sanzionatori; 3) erronea affermazione della responsabilità dell’amministratore senza delega, in assenza di specifici segnali di allarme e in ragione della mancata distinzione tra amministratori esecutivi e non esecutivi; 4) contestazione delle violazioni in tema di profilatura della clientela, iniziative commerciali e adeguatezza delle procedure MIFID; 5) contestazione delle violazioni sui trasferimenti tra privati e sui c.d. finanziamenti baciati; 6) contestazione delle violazioni nella gestione degli ordini di azioni proprie e del blocking period; 7) contestazione della responsabilità in materia di pricing e nomina degli esperti; 8) dedotta applicabilità dell’art. 194-sexies TUF e del principio di offensività, con richiesta di annullamento della sanzione per assenza di pregiudizio. La Corte di cassazione ha respinto tutti i motivi, ritenendo corretta la disciplina applicata ratione temporis, confermando che le sanzioni ex art. 190 TUF non hanno natura sostanzialmente penale, ribadendo la legittimità del mancato favor rei e l’inapplicabilità della questione costituzionale prospettata; ha inoltre confermato la discrezionalità della riunione dei procedimenti, non sindacabile in cassazione; ha riaffermato che gli amministratori non esecutivi di società bancarie hanno doveri di informazione e vigilanza particolarmente stringenti e rispondono dell’inerzia ove non dimostrino di essersi attivati in presenza di segnali di allarme; ha infine escluso l’applicabilità dell’art. 194-sexies TUF alle violazioni anteriori all’entrata in vigore della disciplina attuativa e ha ritenuto insussistente, in ogni caso, la dedotta assoluta mancanza di pregiudizio.

La decisione

Il ricorso è stato rigettato integralmente. La Corte ha confermato la sentenza di merito nella parte in cui aveva ritenuto sussistenti le violazioni contestate e la responsabilità dell’amministratore non esecutivo, nonché nella parte in cui aveva escluso l’applicazione retroattiva del regime più favorevole introdotto dal d.lgs. 72/2015 e l’operatività dell’art. 194-sexies TUF nella fattispecie. Le spese del giudizio di legittimità sono state poste a carico del ricorrente, con ulteriore statuizione sul contributo unificato ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 115/2002.

Norme richiamate

• art. 195 d.lgs. n. 58 del 1998

  Norma procedurale richiamata quale base del procedimento sanzionatorio Consob.

• art. 21, comma 1, lett. a) T.U.F.

  Parametri sostanziali delle violazioni contestate in tema di correttezza, diligenza e trasparenza nei servizi di investimento.

• art. 21, comma 1, lett. d) T.U.F.

  Parametri sostanziali delle violazioni contestate in tema di organizzazione e procedure adeguate dell’intermediario.

• art. 39 Regolamento Consob n. 16190 del 29 ottobre 2007

  Richiamato come regola sui comportamenti dovuti nella prestazione dei servizi di investimento.

• art. 40 Regolamento Consob n. 16190 del 29 ottobre 2007

  Richiamato per le regole operative in materia di servizi di investimento.

• art. 49, commi 1 e 3, Regolamento Consob n. 16190 del 29 ottobre 2007

  Richiamato in relazione alla gestione degli ordini relativi alle azioni proprie della banca.

• art. 15 Regolamento congiunto Banca d'Italia-Consob del 29 ottobre 2007

  Richiamato quale fonte degli obblighi organizzativi e procedurali dell’intermediario.

• art. 2381 c.c.

  Usato per definire il dovere di agire informati degli amministratori non esecutivi e il loro ruolo nella governance bancaria.

• art. 2392 c.c.

  Richiamato per fondare la responsabilità degli amministratori che non si attivano per impedire o rimuovere condotte dannose.

• art. 3 l. n. 689 del 1981

  Richiamato per la presunzione di colpa e per l’onere del trasgressore di provare l’assenza di colpevolezza.

• art. 3 Cost.

  Invocato dal ricorrente per il favor rei; la Corte ne esclude la violazione e richiama la giurisprudenza sulla ragionevolezza della deroga alla retroattività in mitius.

• art. 25, secondo comma, Cost.

  Richiamato nel prospettare la questione di legittimità costituzionale; la Corte non ravvisa contrasto.

• art. 117, primo comma, Cost.

  Richiamato in relazione agli obblighi convenzionali e unionali, ma ritenuto non violato nel caso esaminato.

• art. 2 c.p.

  Invocato dal ricorrente per la retroattività della legge più favorevole; la Corte ne esclude l’applicazione alla sanzione in questione.

• art. 6 CEDU

  Richiamato dal ricorrente per sostenere la natura penale della sanzione; la Corte ribadisce che la sanzione ex art. 190 TUF non ha natura sostanzialmente penale.

• art. 7 CEDU

  Richiamato per il principio di legalità e retroattività favorevole; la Corte lo ritiene non pertinente alla sanzione amministrativa in esame.

• art. 194-sexies T.U.F.

  "Nei casi previsti dall'articolo 194-quinquies, la Consob non procede alla contestazione delle violazioni nei casi di assoluta mancanza di pregiudizio per la tutela degli investitori e per la trasparenza del mercato del controllo societario e del mercato dei capitali, ovvero per il tempestivo esercizio delle funzioni di vigilanza"

  Disposizione non applicabile alle violazioni anteriori all’entrata in vigore della disciplina attuativa; comunque limitata ai casi tipizzati dall’art. 194-quinquies.

• art. 6, comma 2, d.lgs. n. 72 del 2015

  Norma transitoria interpretata nel senso della non retroattività delle modifiche della parte V del TUF per le violazioni commesse prima dell’entrata in vigore delle disposizioni attuative.

• art. 190 T.U.F.

  La Corte ribadisce che le sanzioni previste da questa disposizione, nel testo applicabile ratione temporis, hanno natura amministrativa e non sostanzialmente penale.

• art. 187-bis d.lgs. n. 58 del 1998

  Richiamato solo in comparazione: la Corte distingue le sanzioni per abuso di informazioni privilegiate, considerate punitive, da quelle ex art. 190 TUF.

• art. 187-ter d.lgs. n. 58 del 1998

  Richiamato solo in comparazione: le sanzioni per manipolazione del mercato sono considerate più afflittive e di natura sostanzialmente penale.

• art. 194-quinquies T.U.F.

  Richiamato quale ambito tipico di applicazione dell’art. 194-sexies TUF.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  Richiamato per l’obbligo di versamento dell’ulteriore contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

Massime di principio

• Le sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Consob ai sensi dell’art. 190 TUF, nel testo applicabile ratione temporis, non sono equiparabili alle sanzioni del comparto market abuse quanto a tipologia, severità e incidenza patrimoniale e personale; ne consegue che non hanno natura sostanzialmente penale e non impongono l’applicazione automatica del principio di retroattività della lex mitior.
• La disciplina transitoria del d.lgs. 72/2015 opera secondo il criterio del tempus regit actum: alle violazioni commesse prima dell’entrata in vigore delle disposizioni attuative continua ad applicarsi la precedente disciplina sanzionatoria, senza estensione retroattiva delle nuove regole più favorevoli.
• L’articolazione di più procedimenti sanzionatori per fatti distinti e autonomi rientra nella discrezionalità dell’autorità di vigilanza; la mancata riunione non è sindacabile in cassazione quando ciascun procedimento abbia garantito la contestazione degli addebiti e il contraddittorio.
• Nelle società bancarie, l’amministratore non esecutivo non è esonerato da responsabilità per la sola mancanza di deleghe: egli deve agire in modo informato, monitorare l’andamento della gestione e attivarsi in presenza di segnali di allarme, potendo essere sanzionato per l’inerzia colposa.
• Ai fini dell’imputazione della responsabilità a un consigliere non delegato, l’autorità deve allegare e provare l’esistenza di segnali d’allarme percepibili con la diligenza della carica; una volta provata l’inerzia, incombe sull’amministratore dimostrare di essersi attivato o che una causa esterna abbia reso impossibile la condotta doverosa.
• L’art. 194-sexies TUF non introduce un principio generale di offensività applicabile indiscriminatamente a tutte le violazioni, ma una regola speciale limitata ai casi tipizzati dall’art. 194-quinquies e comunque soggetta alla disciplina transitoria vigente.

Come è indicizzato