Sentenza del 30/04/2021 n. 84 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

Il ricorrente impugnava sanzioni amministrative inflitte dalla CONSOB (tra cui una per mancata collaborazione ai sensi dell'art. 187-quinquiesdecies del d.lgs. n.58) per comportamenti collegati a indagini su presunto abuso di informazioni privilegiate. La questione principale era se la norma che sanziona il rifiuto di fornire risposte all'autorità di vigilanza sia compatibile con il diritto al silenzio/diritto di non autoincriminarsi, garantito dalla Costituzione e dagli strumenti sovranazionali (CEDU, PIDCP, Carta UE).

La decisione

La Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 187-quinquiesdecies del d.lgs. n.58 nella parte in cui prevede la sanzionabilità della persona fisica che si rifiuti di rispondere a domande dalla CONSOB (o dalla Banca d'Italia, per le versioni successive) quando le risposte potrebbero far emergere la sua responsabilità per un illecito sanzionabile con misure di carattere punitivo o per un reato. La Corte ha fondato la decisione sul diritto al silenzio riconosciuto dall'art.24 Cost., dall'art.6 CEDU e dagli artt.47-48 della Carta, anche alla luce della pronuncia della Corte di giustizia UE (C-481/19). Tuttavia la Corte ha chiarito che il diritto al silenzio non legittima comportamenti ostruzionistici: rifiuto di presentarsi ad audizioni, manovre dilatorie e omissione di consegna di documenti o registrazioni preesistenti non trovano protezione. La pronuncia è stata estesa anche alle successive formulazioni legislative che mantenevano la medesima portata.

Norme richiamate

• art. 187-quinquiesdecies d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58

  "chiunque non ottempera nei termini alle richieste della CONSOB ovvero ritarda l'esercizio delle sue funzioni è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da euro cinquantamila ad euro un milione"

  La norma prevedeva la sanzionabilità della mancata collaborazione anche nei confronti della persona fisica indagata: la Corte ha ritenuto che, nella parte in cui punisce il rifiuto di rispondere a domande che possano far emergere responsabilità penale o sanzionatoria di carattere punitivo, la disposizione violi il diritto al silenzio.

• art. 187-bis d.lgs. n. 58 (abuso di informazioni privilegiate)

  Norma sostanziale che punisce l'abuso di informazioni privilegiate; la Corte ha considerato che le sanzioni previste in materia hanno natura punitiva e dunque le procedure funzionali al loro accertamento impongono tutele analoghe a quelle penali per il diritto di difesa.

• art. 187-octies d.lgs. n. 58

  Attribuisce alla CONSOB poteri di indagine, tra cui l'audizione personale di "chiunque possa essere informato sui fatti"; la disposizione rende possibilità di convocare anche persone fisiche poi sospettate di illeciti.

• art. 187-decies d.lgs. n. 58

  Prevede la trasmissione al pubblico ministero della documentazione raccolta dall'autorità di vigilanza; la Corte ha sottolineato che l'esistenza di tale meccanismo non giustifica la sanzionabilità del rifiuto di rispondere quando è in gioco il diritto al silenzio.

• Direttiva 2003/6/CE, art. 14, par. 3

  Impose agli Stati membri di prevedere la collaborazione con le autorità di vigilanza e la possibilità di sanzionare la mancata collaborazione; la Corte di giustizia ha interpretato questa disposizione in modo conforme ai diritti della Carta, escludendo l'obbligo di sanzionare una persona fisica che si avvalga del diritto al silenzio.

• Regolamento (UE) n. 596/2014, art. 30, par. 1, lett. b)

  Norma analoga a quella della direttiva sulla cooperazione con le autorità competenti; la Corte di giustizia ha affermato che il regolamento non impone agli Stati membri di sanzionare il rifiuto di una persona fisica di rispondere a domande autoincriminanti.

• art. 6 CEDU

  Il diritto al silenzio è considerato centrale per il giusto processo dalla Corte EDU; la Corte costituzionale ha richiamato la giurisprudenza europea per estendere la tutela anche ai procedimenti amministrativi con sanzioni di tipo punitivo.

• Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, artt. 47 e 48

  Garantiscono il diritto a un ricorso effettivo e a un processo equo; la Corte di giustizia ha ricondotto la portata del diritto al silenzio a questi articoli e la Corte costituzionale ha seguito tale interpretazione per gli effetti sul diritto nazionale.

• Patto internazionale sui diritti civili e politici, art. 14, par. 3, lett. g)

  Riconosce il diritto a non essere costretto a deporre contro se stessi; la Corte costituzionale l'ha richiamato nel quadro di una protezione sovranazionale del nemo tenetur.

• Sentenza Corte di giustizia UE, C-481/19 (D. B. contro Consob)

  La Corte di giustizia ha stabilito che le norme UE in materia di abusi di mercato devono essere interpretate alla luce della Carta in modo da consentire agli Stati membri di non sanzionare una persona fisica che rifiuti di rispondere a domande che possano rivelare la sua responsabilità penale o per sanzioni amministrative di tipo punitivo; tale interpretazione è stata determinante per la decisione della Corte costituzionale.

• Decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179 (conv. legge 17 dicembre 2012, n. 221) e d.lgs. 3 agosto 2017, n. 129

  Modifiche nazionali che hanno esteso e precisato l'ambito di applicazione della norma (estensione alla Banca d'Italia, specificazione della sanzionabilità del ritardo nelle "funzioni di vigilanza" e differenziazione tra persone fisiche e giuridiche); la Corte ha comunque esteso la declaratoria di illegittimità anche a queste formulazioni nella parte che autorizza la sanzione del rifiuto di rispondere per le persone fisiche.

Massime di principio

• Il diritto al silenzio (nemo tenetur) si applica anche in procedimenti amministrativi che possono sfociare in sanzioni di natura punitiva: una persona fisica non può essere sanzionata per essersi rifiutata di rispondere a domande che possano autoincriminarla.
• La protezione non è assoluta: non tutela condotte ostruzionistiche come il rifiuto di presentarsi a un'audizione convocata, manovre dilatorie finalizzate a rinviare l'audizione o l'omessa consegna di documenti o registrazioni preesistenti richieste dall'autorità.
• L'autorità di vigilanza può legittimamente ottenere e richiedere documenti preesistenti (che non sono espressione del libero discorso dell'indagato) e utilizzare misure investigative compatibili con il quadro giuridico, ma non può costringere la persona fisica a rispondere a domande autoincriminanti sotto la minaccia di sanzioni pecuniarie punitivi.
• Esiste una differenza pratica tra persone giuridiche e persone fisiche: la giurisprudenza UE consente maggiori poteri coattivi nei confronti di società (che non godono dello stesso "diritto al silenzio" personale), mentre le persone fisiche beneficiano di maggiori tutele contro l'autoaccusa forzata.
• Le autorità devono bilanciare l'interesse alla tutela del mercato e l'efficienza delle indagini con i diritti fondamentali: ciò richiede procedure che informino chiaramente l'indagato dei suoi diritti e limiti all'uso delle sue dichiarazioni, nonché possibilità di garanzie alternative per l'accertamento dei fatti.
• In caso di indagine amministrativa potenzialmente rilevante anche penalmente, l'indagato può legittimamente chiedere garanzie o rinviare la collaborazione fino a quando non siano chiarite le condizioni di tutela dei suoi diritti; tuttavia il rinvio ripetuto o scorretto può essere considerato abusivo e non protetto.
• Il legislatore ha spazio per disciplinare modalità specifiche di tutela del diritto al silenzio nell'ambito amministrativo (es. norme su non utilizzabilità immediata delle dichiarazioni in sede penale, obblighi di informazione, momenti procedurali specifici), purché compatibili con gli standard costituzionali e sovranazionali.
• Chi si trovi in una situazione analoga dovrebbe: 1) esercitare il diritto al silenzio di fronte a domande autoincriminanti; 2) fornire, se richiesto, documentazione preesistente salvo diversa disposizione legale; 3) evitare condotte ostruzionistiche (assenze ingiustificate, rinvii ripetuti); 4) chiedere assistenza legale per ottenere informazioni formali sui limiti all'utilizzo delle eventuali dichiarazioni.