Circolare INAIL n. 29 del 24 aprile 1991

Studio in tema di nozione di malattia professionale e linee operative sul sistema misto

La circolare dell’INAIL n. 29 del 24 aprile 1991 prende le mosse dalla relazione della Commissione di esperti istituita per approfondire la nozione di malattia professionale dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 179/1988. L’obiettivo è duplice: confermare gli orientamenti già adottati dall’Istituto e fornire indicazioni operative per la gestione concreta del sistema di tutela, nel quadro del cosiddetto "sistema misto".

Inquadramento istituzionale e valore della relazione

Il Consiglio di amministrazione, con delibera n. 12 del 13 febbraio 1991, ha preso atto delle conclusioni della Commissione, ne ha approvato la diffusione interna ed esterna e ne ha raccomandato l’utilizzo come riferimento operativo. La relazione viene qualificata come un contributo scientificamente autorevole, utile a raccordare il quadro normativo esistente con quello derivante dall’intervento della Corte costituzionale, ma non immutabile: essa è infatti considerata aperta a sviluppi e aggiornamenti.

Nozione unitaria di malattia professionale

La circolare ribadisce, in linea con la Commissione e con la circolare n. 23/1988, l’esistenza di un’unica nozione assicurativa di malattia professionale, sia tabellata sia non tabellata. La tutela presuppone:

• la qualità di persona assicurata ai sensi degli articoli 4 e 205 del Testo Unico approvato con D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124;
• lo svolgimento di una delle lavorazioni di cui agli articoli 1, 206, 207 e 208 del medesimo Testo Unico;
• l’esposizione a uno specifico rischio professionale.

La distinzione tra malattia tabellata ed extratabellata non incide sulla nozione sostanziale di tecnopatia, ma soltanto sul regime probatorio e sul funzionamento del sistema tabellare rispetto al sistema misto.

Nesso causale e concause extralavorative

Elemento essenziale della tutela è il nesso eziologico tra malattia e lavorazione, che deve essere diretto ed efficiente rispetto allo specifico rischio lavorativo. La circolare precisa che possono concorrere anche fattori extralavorativi, purché non siano gli unici responsabili dell’evento morboso.

Per le patologie a eziologia plurifattoriale, non è sufficiente che il rischio lavorativo abbia inciso genericamente sul decorso della malattia: occorre che le alterazioni siano concretamente rapportabili all’attività lavorativa con un legame causale non meramente ipotetico. Il lavoro deve costituire agente causale o concausale eziopatogeneticamente valido e indispensabile. In caso contrario, si rischierebbe di ampliare oltre misura l’ambito della tutela privilegiata, facendo confluire in esso anche stati inabilitanti tutelabili con altri istituti previdenziali o assistenziali.

Centralità dell’accertamento del rischio professionale

La circolare sottolinea che l’esposizione allo specifico rischio lavorativo rappresenta il "punto qualificante" del sistema assicurativo. Per questo l’accertamento del rischio assume un ruolo centrale nel riconoscimento della tecnopatia e richiede un rafforzamento dell’attività dell’Istituto, anche in chiave preventiva.

In tale prospettiva vengono richiamati:

• il potenziamento delle professionalità tecniche a livello regionale, anche tramite i concorsi pubblici banditi per le figure previste dal nuovo organico;
• l’utilizzo degli addetti al Servizio ispettivo per la verifica delle denunce non tabellate, in raccordo con la Consulenza tecnica accertamento rischi professionali;
• la necessità di attivare immediatamente la consulenza centrale in caso di contenzioso giudiziario, soprattutto quando emergano esigenze di consulenza tecnica di parte;
• l’intensificazione dei rapporti con le strutture territoriali deputate alla prevenzione, per segnalare situazioni di rischio o acquisire gli esiti di eventuali indagini tecniche.

Regole probatorie per le malattie non tabellate

Per le malattie non tabellate la circolare conferma che l’onere della prova grava sul lavoratore, e individua come oggetto della prova:

• l’esistenza della malattia;
• l’adibizione a una delle lavorazioni di cui agli articoli 1, 206, 207 e 208 del Testo Unico, con riferimento all’agente patogeno;
• l’esposizione al rischio, con specificazione di durata, intensità, mansioni svolte e condizioni di lavoro.

La circolare evidenzia che la prova può essere agevolata da una compilazione accurata del modulo di denuncia di malattia professionale, la cui revisione è in studio presso la Direzione generale, nonché integrata da riscontri d’ufficio. In tale contesto viene richiamata la possibilità, in coerenza con i principi della legge n. 241/1990, di acquisire d’ufficio documentazione detenuta da altre pubbliche amministrazioni a cui l’interessato abbia fatto riferimento.

Strumenti informativi e guide diagnostiche

Per supportare l’istruttoria e l’anamnesi lavorativa, la circolare richiama strumenti già predisposti o in uso:

• il questionario sulle ipoacusie, in vigore dal 30 novembre 1988;
• i questionari per allergopatie e per malattie da posizione o da movimenti ripetuti, diffusi con lettera del 18 dicembre 1990;
• le "guide diagnostiche" per le malattie tabellate, la cui diffusione è promossa dalla lettera-circolare n. 26 del 19 marzo 1991.

Tali strumenti sono presentati come supporti per integrare e sistematizzare la raccolta delle informazioni utili alla ricostruzione dell’anamnesi lavorativa e al ragionamento medico-legale, senza valore vincolante.

Diffusione della relazione e coinvolgimento del territorio

La circolare raccomanda ai dirigenti regionali, interregionali e delle unità operative di diffondere la relazione della Commissione in modo capillare, coinvolgendo tutto il personale, in particolare quello sanitario. Il documento deve essere oggetto di confronto interno e divulgato anche all’esterno presso:

• UU.SS.LL.;
• magistrature;
• cliniche del lavoro;
• istituti di patronato;
• altri referenti territoriali interessati.

Si precisa che i principi contenuti nella relazione costituiscono un utile punto di riferimento, ma restano suscettibili di verifica e aggiornamento in relazione all’evoluzione della dottrina e della giurisprudenza, in un sistema assicurativo dinamico e in costante confronto con il mondo del lavoro.

Contenuti della delibera n. 12/1991 e indirizzi di sviluppo

La delibera del Consiglio di amministrazione n. 12 del 13 febbraio 1991 approva le linee di indirizzo proposte dalla Direzione generale con particolare riguardo a:

• diffusione interna ed esterna delle conclusioni della Commissione con richiamo alla loro autorevolezza scientifica;
• iniziative con organismi nazionali e internazionali per approfondire le tecnopatie, arricchire le tecnologie di accertamento e favorire lo scambio di dati e informazioni;
• tempestiva pubblicazione delle guide diagnostiche;
• predisposizione di ulteriori strumenti informativi per l’anamnesi lavorativa;
• potenziamento delle professionalità degli operatori del settore, sia sul piano organizzativo sia su quello formativo.

La stessa delibera raccomanda inoltre di estendere l’esperienza della Commissione ad altri comparti normativi dell’assicurazione infortuni, in vista dei lavori preparatori del nuovo Testo Unico, e di intervenire nelle sedi politiche opportune per completare il quadro normativo in materia di prevenzione degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali, rafforzando il raccordo tra momento assicurativo e momento prevenzionale.

Impegni per la Direzione generale

La Direzione generale viene infine impegnata a:

• promuovere un incontro con il personale sanitario per favorire omologazione culturale e uniformità dei comportamenti medico-legali;
• pianificare strumenti informativi, formativi e organizzativi per la gestione del sistema misto, anche in vista del suo graduale decentramento;
• relazionare sistematicamente sugli ulteriori sviluppi del fenomeno, arricchendo dati e informazioni secondo il modello già sperimentato con la relazione del 23 luglio 1990.

Nel complesso, la circolare consolida il ruolo dell’INAIL nella gestione tecnico-scientifica e operativa delle malattie professionali, valorizzando la diagnosi differenziale, la prova del nesso causale e il coordinamento tra tutela assicurativa, prevenzione e aggiornamento culturale degli operatori.