Sentenza n. 6826/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La dipendente, classificatasi al settimo posto nella procedura valutativa riservata al personale tecnico-amministrativo a tempo indeterminato, ha appellato la sentenza del TAR che aveva accolto il ricorso di una candidata, consentendole di collocarsi al quinto posto mediante l'esclusione di una concorrente e il ricalcolo del punteggio di un altro candidato. L'appellante principale ha dedotto, anzitutto, difetto assoluto e contraddittorietà della motivazione e carenza istruttoria della sentenza; inoltre, ha contestato l'interpretazione dell'art. 2 del bando, secondo cui la clausola che escludeva i candidati aventi rapporti di parentela o affinità entro il quarto grado con il Rettore, il Direttore generale o i componenti del Consiglio di amministrazione avrebbe dovuto ricomprendere anche gli stessi componenti del Consiglio. Ha sostenuto che le cause di incompatibilità sono tassative, non applicabili analogicamente, e che il Consiglio di amministrazione non aveva avuto alcun ruolo nell'indizione, nella gestione, nella nomina della commissione o nell'approvazione della graduatoria. L'Università ha proposto appello incidentale, con censure sostanzialmente analoghe sull'interpretazione del bando e sulla motivazione della sentenza, nonché contestando il ricalcolo del punteggio attribuito a un candidato per l'abilitazione di revisore dei conti. La controinteressata ha proposto appello incidentale condizionato, censurando il rigetto del motivo con cui aveva contestato la previsione del colloquio teorico-pratico e attitudinale-motivazionale, cui il bando attribuiva complessivamente 60 punti, rispetto ai 40 assegnati a titoli e competenze professionali. Ha dedotto la violazione dell'art. 52, comma 1-bis, del d.lgs. n. 165/2001, sostenendo che la progressione tra aree dovesse fondarsi esclusivamente su elementi oggettivi relativi alla carriera, ai titoli, alle competenze e agli incarichi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello principale e l'appello incidentale dell'Università, riformando integralmente la sentenza del TAR e respingendo il ricorso di primo grado. È stato ritenuto illegittimo interpretare estensivamente l'art. 2 del bando fino a introdurre una causa di esclusione non espressamente prevista per i componenti del Consiglio di amministrazione. Le cause di incompatibilità e di esclusione hanno natura tassativa e non possono essere applicate analogicamente. Anche i criteri letterale e sistematico di interpretazione degli atti amministrativi, applicabili secondo le regole degli artt. 1362 e seguenti c.c., conducevano a escludere che la clausola riguardasse gli stessi componenti del Consiglio. Il Collegio ha valorizzato inoltre il principio del favor participationis e l'esigenza di non penalizzare il personale che assuma incarichi rappresentativi negli organi universitari. Nel caso concreto, il Consiglio di amministrazione non aveva indetto la procedura, nominato la commissione o approvato la graduatoria, sicché non risultava dimostrato alcun concreto rischio di condizionamento. È stata ritenuta assorbita la censura relativa alla motivazione della sentenza di primo grado. L'appello incidentale dell'Università è stato accolto anche perché la riammissione della candidata esclusa faceva venir meno la prova di resistenza della ricorrente di primo grado: per ottenere una posizione utile erano necessarie sia l'esclusione della candidata sia il superamento di un altro concorrente, e la prima condizione non sussisteva. È stato invece respinto l'appello incidentale condizionato della controinteressata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto legittima la previsione del colloquio nella procedura di progressione verticale. L'art. 52, comma 1-bis, del d.lgs. n. 165/2001 e la contrattazione collettiva integrativa non impedivano che competenze, capacità ed esperienze fossero accertate anche mediante colloquio tecnico-pratico e attitudinale-motivazionale. Tale strumento è stato considerato ragionevole e coerente con la natura comparativa della procedura e con la maggiore responsabilità propria della posizione superiore. La candidata soccombente è stata condannata a rifondere le spese del doppio grado, liquidate in euro 4.000 in favore dell'appellante principale e in euro 4.000 in favore dell'Università, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 52, comma 1-bis, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165

  La disposizione non impedisce che la valutazione comparativa delle competenze professionali, delle capacità e delle esperienze maturate dai dipendenti avvenga anche mediante colloquio tecnico-pratico e attitudinale-motivazionale.

• art. 2 del bando di procedura valutativa

  non ammette alla procedura coloro che abbiano legami di parentela o affinità entro il quarto grado con il Rettore, il Direttore Generale e i componenti del Consiglio di Amministrazione

  La clausola, riferendosi ai parenti e affini dei componenti del Consiglio di amministrazione, non può essere interpretata in via integrativa o analogica come causa di esclusione degli stessi componenti del Consiglio.

• art. 51 c.p.c.

  Le cause di incompatibilità hanno natura tassativa e non sono suscettibili di applicazione analogica.

• artt. 1362 e 1363 c.c.

  criterio letterale e criterio sistematico

  Le regole di interpretazione dei contratti si applicano anche agli atti amministrativi e ai bandi; il criterio letterale e quello sistematico impediscono di introdurre nel bando significati impliciti o limiti alla partecipazione non espressi.

• art. 10 d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36

  principio di tassatività delle cause di esclusione

  Il principio di tassatività delle cause di esclusione, pur previsto nella materia dei contratti pubblici, esprime un principio generale applicabile anche alle procedure concorsuali e selettive.

• art. 18, comma 1, lett. b), l. 30 dicembre 2010, n. 240

  procedura di chiamata dei professori

  La disposizione riguarda una fattispecie diversa e non può essere utilizzata per estendere una clausola di esclusione prevista per una procedura di progressione verticale del personale tecnico-amministrativo.

• art. 97 Cost.

  principi di imparzialità e buon andamento

  La procedura di progressione tra aree non può trasformarsi in un meccanismo automatico di carriera; la valutazione comparativa deve individuare il candidato più idoneo alla funzione superiore.

• art. 1362 e seguenti c.c.

  Le regole ermeneutiche dei contratti, in particolare i criteri letterale e sistematico, governano l'interpretazione dei bandi e degli atti amministrativi.

• art. 99 c.p.a.

  È richiamata la giurisprudenza dell'Adunanza plenaria sull'ordine di esame delle censure, con esame prioritario del motivo radicale e assorbimento delle ulteriori doglianze.

Massime di principio

• Le clausole di incompatibilità e di esclusione contenute in un bando di procedura selettiva sono tassative e non possono essere estese in via analogica o mediante un'interpretazione integrativa a soggetti o situazioni non espressamente contemplati.
• L'interpretazione dei bandi e degli altri atti amministrativi deve rispettare, in via prioritaria, il criterio letterale e quello sistematico propri dell'interpretazione contrattuale; la ratio della clausola non consente di introdurre limiti alla partecipazione privi di base testuale.
• Quando una clausola del bando sia suscettibile di più interpretazioni, deve essere preferita quella conforme al favor participationis, purché compatibile con il testo e con la struttura complessiva della disciplina selettiva.
• La mera titolarità di un incarico in un organo collegiale dell'amministrazione non determina, in assenza di una previsione espressa, l'incompatibilità con la partecipazione a una procedura selettiva; occorre una concreta base normativa o regolamentare e, ove rilevante, la dimostrazione di un effettivo ruolo dell'organo nella procedura o di un concreto rischio di condizionamento.
• Nelle progressioni verticali tra aree del pubblico impiego, la valutazione di competenze, capacità ed esperienze può essere effettuata anche mediante colloquio tecnico-pratico e attitudinale-motivazionale, purché la scelta sia ragionevole, coerente con la procedura comparativa e volta a verificare l'idoneità alla funzione superiore.
• La censura proposta in una procedura selettiva è priva di concreta rilevanza se il ricorrente non dimostra, mediante la prova di resistenza, che l'eliminazione del vizio denunciato avrebbe determinato un esito a lui favorevole; quando la posizione utile dipende da più condizioni concorrenti, devono risultare soddisfatte tutte.

Come è indicizzato