L.R. Umbria 23/2007

Riforma del sistema amministrativo regionale e locale dell’Umbria

La legge riordina l’assetto amministrativo della Regione Umbria in attuazione della riforma costituzionale e dello Statuto regionale. Il provvedimento definisce il riparto delle funzioni tra Regione, Province e Comuni, istituisce gli Ambiti Territoriali Integrati (A.T.I.) per la gestione di funzioni e servizi sovracomunali, disciplina il raccordo con l’Unione europea, i rapporti internazionali e la cooperazione interregionale, oltre a introdurre strumenti di semplificazione normativa e amministrativa.

Finalità e principi generali

La legge persegue il massimo valorizzazione delle autonomie locali e della cooperazione istituzionale, dando attuazione ai principi di sussidiarietà verticale e orizzontale, efficienza, economicità, responsabilità, adeguatezza, differenziazione e integrazione. Mira inoltre a rafforzare il coordinamento tra istituzioni, favorire la cooperazione interregionale, sviluppare il ruolo europeo e internazionale della Regione, introdurre semplificazione e trasparenza anche mediante strumenti informatici e contenere la spesa pubblica.

La Regione disciplina anche i rapporti con l’autonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati e delle formazioni sociali in attività di interesse generale nei settori sociali, culturali, di supporto allo sviluppo economico, alla persona e alle categorie svantaggiate.

Riparto delle funzioni amministrative tra enti

I Comuni, singoli o associati, esercitano le funzioni proprie e tutte quelle non riservate allo Stato, alla Regione o conferite alle Province. Le Province esercitano le funzioni proprie, quelle conferite con legge statale e quelle regionali che richiedono esercizio unitario a livello provinciale, oltre alle funzioni di programmazione generale e settoriale in ambito provinciale.

Le Province, nel loro territorio, promuovono e coordinano attività con i Comuni, realizzano opere di interesse provinciale, raccolgono e coordinano proposte comunali ai fini della programmazione regionale, concorrono ai programmi regionali di sviluppo, adottano il piano territoriale di coordinamento provinciale e forniscono assistenza tecnica e amministrativa ai Comuni che ne facciano richiesta. Le funzioni provinciali possono essere esercitate anche tramite gli A.T.I.

La Regione esercita le funzioni di programmazione generale e settoriale a scala regionale, promuove e coordina progetti integrati e negoziati di rilievo regionale, ed esercita le funzioni di amministrazione attiva che richiedono unità a livello regionale. Le funzioni delegate dallo Stato restano esercitate dalla Regione.

Conferimento delle funzioni, sussidiarietà e responsabilità

La legge stabilisce che il conferimento di funzioni avvenga verso il livello istituzionale più vicino al cittadino, tenendo conto di adeguatezza, dimensione territoriale e demografica. Quando siano previsti requisiti minimi per l’esercizio di funzioni comunali, i Comuni che non li raggiungono le esercitano tramite forme associative che rispettino tali requisiti e aderiscano al Programma di riordino territoriale.

Il conferimento mira a concentrare in un unico livello la piena responsabilità amministrativa, includendo di regola anche le funzioni connesse, strumentali e complementari. La Regione orienta il riordino verso efficienza, efficacia, economicità e sostenibilità dei costi pubblici, e pone al centro l’integrazione tra politiche ambientali, economiche e sociali.

La Regione può sempre incentivare l’esercizio associato delle funzioni comunali, incluse quelle fondamentali previste dalla legge statale. Nei settori di competenza regionale, gli enti locali esercitano la potestà regolamentare per organizzazione e svolgimento delle funzioni conferite, nei limiti della legge regionale.

Programmazione, concertazione e poteri regionali

La partecipazione degli enti locali alla programmazione regionale è assicurata principalmente dal Consiglio delle autonomie locali; per il Piano Urbanistico Territoriale restano operativi i meccanismi partecipativi previsti dalla disciplina urbanistica regionale richiamata dalla legge. La Regione esercita poteri di indirizzo e coordinamento per garantire livelli minimi e uniformi nell’esercizio delle funzioni conferite.

È previsto anche il potere sostitutivo regionale, esercitato dalla Giunta nei casi di persistente inattività nell’esercizio di funzioni obbligatorie lesive di interessi rilevanti del sistema regionale e locale. Il potere sostitutivo richiede previa diffida con termine non inferiore a 60 giorni; decorso inutilmente tale termine, la Giunta adotta gli atti necessari, sentito il Consiglio delle autonomie locali e informato il Consiglio regionale.

Ambiti Territoriali Integrati (A.T.I.)

La legge unifica, in un unico organismo denominato Ambito Territoriale Integrato, le funzioni di enti, consorzi, associazioni, conferenze e altri organismi composti o partecipati dai Comuni o dagli enti locali, operanti in ambito provinciale o sub-provinciale, soprattutto in materia di sanità, politiche sociali, rifiuti, ciclo idrico integrato e turismo.

Entro sei mesi dall’entrata in vigore, il Consiglio regionale ridetermina gli ambiti ottimali previsti dalle leggi regionali per la gestione di funzioni e servizi sovracomunali, con riferimento in particolare a sanità, integrazione socio-sanitaria, rifiuti, ciclo idrico integrato e turismo, assumendo come riferimento gli ambiti delle aziende sanitarie locali.

Agli A.T.I. sono conferite le funzioni già esercitate dagli organismi unificati, che sono soppressi dalla data del conferimento. Le strutture, le risorse umane, finanziarie e strumentali dei soggetti soppressi passano agli A.T.I. Gli A.T.I. assolvono inoltre tutte le funzioni previste dal d.lgs. 152/2006 in materia di risorse idriche e rifiuti, in particolare quelle di autorità d’ambito.

Natura, organi e funzionamento degli A.T.I.

L’A.T.I. è una forma speciale di cooperazione tra enti locali, dotata di personalità giuridica e autonomia regolamentare, organizzativa e di bilancio, nei limiti delle risorse attribuite da Comuni, Provincia e Regione. Per quanto compatibile si applica la disciplina degli enti locali.

L’ente esercita le funzioni conferite con legge regionale e può ricevere anche funzioni attribuite o delegate dalla Provincia, nonché funzioni conferite dai Comuni tramite convenzione, anche da singoli Comuni. Tuttavia, per concorso al contenimento della spesa pubblica, gli A.T.I. non possono assumere personale, salvo la specifica eccezione richiamata dalla disciplina sui servizi sociali.

Gli organi sono il Presidente e l’Assemblea di Ambito. L’Assemblea è composta dai Sindaci dei Comuni dell’ambito e rappresenta l’organo di governo; elegge il Presidente a maggioranza dei Sindaci che rappresentino anche la maggioranza della popolazione dell’A.T.I. Se la Provincia ha conferito funzioni, partecipa anche il suo Presidente o delegato, senza voto nell’elezione del Presidente dell’A.T.I. Il Presidente ha rappresentanza dell’ente, convoca e presiede l’Assemblea e coordina l’attività.

Per gli atti di maggior rilevanza individuati dalla deliberazione istitutiva, l’Assemblea delibera con il voto favorevole del 75% dei Comuni che rappresentino il 75% della popolazione dell’ambito; in mancanza del quorum e in presenza di obbligo di provvedere, delibera a maggioranza assoluta dopo 60 giorni dall’iscrizione all’ordine del giorno. Tra gli atti rilevanti sono espressamente compresi bilancio di previsione, conto consuntivo e Piano d’Ambito del servizio idrico integrato.

Istituzione, statuto e regime transitorio degli A.T.I.

Gli A.T.I. sono istituiti con decreto del Presidente della Giunta regionale sulla base di deliberazione del Consiglio regionale, su proposta della Giunta e previo parere obbligatorio del Consiglio delle autonomie locali. La proposta definisce anche i Comuni ricompresi nell’ambito, le procedure di insediamento, il funzionamento provvisorio fino allo statuto e gli atti di maggior rilevanza.

Lo Statuto dell’A.T.I. è approvato con deliberazione conforme di tutti i Consigli comunali, sulla base di una convenzione predisposta d’intesa tra i Comuni. Lo Statuto disciplina organi, funzioni, rapporti con gli altri enti, conferimento delle funzioni, partecipazione e trasparenza, prevedendo anche forme di informazione e consultazione delle popolazioni e la concertazione con forze economiche e sociali, utenti, consumatori e associazioni ambientaliste.

Fino all’approvazione dello Statuto, l’A.T.I. opera sulla base della deliberazione consiliare istitutiva, che vale come norma statutaria e regolamentare transitoria e regola il confronto con i Consigli comunali, gli indirizzi annuali e la verifica dei risultati.

Comunità montane e loro rapporto con gli A.T.I.

Le Comunità montane sono definite come unioni di Comuni montani e parzialmente montani, anche appartenenti a Province diverse, finalizzate alla valorizzazione delle zone montane, all’esercizio di funzioni conferite e all’esercizio associato di funzioni comunali. La legge regionale disciplina numero massimo delle zone omogenee, popolazione massima, competenze, incentivi e forme di collaborazione con Comuni esclusi o non montani.

Se il territorio di una Comunità montana coincide con quello di un A.T.I., la Conferenza dei Sindaci della Comunità montana assume anche le funzioni dell’Assemblea di Ambito e la Comunità montana assume la denominazione di “Comunità montana - Ambito Territoriale Integrato”. In tale caso essa costituisce l’unica forma di collaborazione e cooperazione tra i Comuni del territorio.

Patrimonio, personale e risorse finanziarie per le funzioni conferite

Per l’esercizio delle funzioni conferite agli enti locali, i beni mobili e immobili regionali utilizzati a tale scopo sono trasferiti o assegnati in uso/comodato in proporzione alle esigenze di esercizio. Il trasferimento avviene con decreto del Presidente della Giunta regionale sulla base di criteri definiti dalla Giunta e previo parere del Consiglio delle autonomie locali, mediante inventario redatto in contraddittorio con ciascun ente destinatario.

Il trasferimento dei beni costituisce titolo per la trascrizione e comporta la successione dell’ente nei diritti e negli obblighi di gestione. I beni sono ceduti nello stato di fatto e di diritto in cui si trovano, con oneri, pesi e pertinenze, e la disciplina in uso o comodato regola anche i rapporti finanziari per manutenzione e gestione.

La Giunta regionale, sentito il Consiglio delle autonomie locali e previo confronto con le organizzazioni sindacali, individua strutture organizzative e contingenti di personale da trasferire o assegnare funzionalmente. Definisce inoltre piani di mobilità ed elenchi del personale, e il personale individuato è messo a disposizione entro la data di effettivo esercizio delle funzioni conferite. Sono previste iniziative formative di riqualificazione e accordi attuativi con gli enti locali destinatari.

Sul piano finanziario, fino all’attuazione dell’articolo 119 della Costituzione la Regione garantisce le risorse necessarie. Le somme per funzioni trasferite sono stanziate in capitoli specifici e attribuite con parametri oggettivi, senza vincolo di destinazione; quelle per funzioni delegate o sub-delegate sono stanziate in appositi capitoli e ripartite con vincolo di destinazione. Gli enti locali percepiscono anche i proventi di tasse, diritti, tariffe e corrispettivi relativi alle funzioni conferite.

Decorrenza dell’esercizio delle funzioni e monitoraggio

L’esercizio delle funzioni conferite è subordinato all’effettivo trasferimento o alla messa a disposizione delle risorse finanziarie, umane, patrimoniali e strumentali. La decorrenza è stabilita dalla Giunta regionale, d’intesa con il Consiglio delle autonomie locali.

La Regione e gli enti locali devono scambiarsi informazioni, dati statistici e altri elementi utili secondo il principio di leale collaborazione. La Regione predispone strumenti di conoscenza e di circolazione delle informazioni e la Giunta, sentito il Consiglio delle autonomie locali, individua indicatori e metodologie per analizzare gli effetti delle politiche regionali sul sistema delle autonomie.

Gli enti locali devono trasmettere alla Regione in formato informatico il bilancio di previsione con allegati, il conto consuntivo, i certificati di bilancio e ogni altra documentazione richiesta. La Giunta presenta entro il 31 ottobre di ogni anno una relazione al Consiglio regionale e al Consiglio delle autonomie locali, con proposte di adeguamento normativo, riordino amministrativo e revisione procedurale.

Partecipazione della Regione all’Unione europea

Il Presidente della Giunta regionale assicura, nel quadro degli indirizzi del Consiglio regionale, la partecipazione della Regione alla formazione degli atti normativi e di indirizzo comunitari, secondo le modalità previste dalla legge statale di riferimento. Può partecipare al Comitato delle Regioni, nominare delegati ai gruppi di lavoro e ai comitati delle istituzioni europee, formulare osservazioni a Governo e Parlamento, intervenire in Consiglio dei Ministri nei casi previsti, chiedere la convocazione della sessione comunitaria della Conferenza Stato-Regioni, delegare esperti e proporre il ricorso alla Corte di giustizia contro atti comunitari ritenuti illegittimi.

Il Presidente riferisce annualmente al Consiglio regionale sulle iniziative svolte. La partecipazione degli enti locali a tali attività è disciplinata dalla Giunta previa intesa con il Consiglio delle autonomie locali.

Adeguamento dell’ordinamento regionale agli obblighi comunitari

La Giunta regionale presenta ogni anno, entro il 30 giugno, il progetto di legge di recepimento degli atti normativi comunitari o delle sentenze della Corte di giustizia, in tempo utile per la predisposizione dell’elenco nazionale previsto dalla legge statale. La legge regionale di recepimento deve: recepire direttive e regolamenti UE; dare attuazione alle sentenze della Corte di giustizia e ad altri provvedimenti della Commissione che impongano adeguamento; prevedere modifiche o abrogazioni della normativa regionale; e individuare gli atti la cui attuazione può essere demandata alla Giunta con regolamento o in via amministrativa.

Rapporti internazionali e attività di rilievo internazionale

La Regione, nelle materie di propria competenza e nel rispetto della competenza statale in politica estera, può dare esecuzione e attuazione ad accordi internazionali e svolgere attività di rilievo internazionale. Queste riguardano, tra l’altro, cultura della pace, cooperazione allo sviluppo e aiuto umanitario, scambi istituzionali e culturali, internazionalizzazione delle imprese umbre, attrazione di investimenti, promozione della cultura umbra e del patrimonio storico-artistico e ambientale, sostegno alle comunità umbre all’estero, missioni e studi, supporto ad iniziative di soggetti presenti in Umbria, scambi universitari e giovanili, gemellaggi tra Comuni e Province.

La Regione può sottoscrivere accordi con Stati esteri e intese con enti territoriali di altri Stati nelle materie di competenza regionale, nel rispetto della normativa statale; tali accordi producono effetti per la Regione solo dopo ratifica consiliare e hanno di norma durata determinata. Il Presidente può anche concordare dichiarazioni programmatiche di mero rilievo internazionale, anch’esse a tempo determinato. Comuni e Province devono comunicare alla Regione le attività di mero rilievo internazionale da essi svolte.

Strutture regionali per l’estero e cooperazione interregionale

La Regione individua apposite strutture interne, anche con sede fuori dal territorio nazionale, per l’esercizio delle competenze in materia esterna e per il raccordo con autonomie locali e funzionali. Enti locali e altre istituzioni o organismi rappresentativi di interessi collettivi presenti in Umbria possono avvalersene mediante convenzione.

La Regione può inoltre promuovere intese con altre Regioni per definire discipline uniformi o per esercitare in comune attività e servizi; tali intese devono essere ratificate con legge regionale.

Semplificazione normativa e amministrativa

La Regione approva un programma di riordino normativo finalizzato ad armonizzare la disciplina delle funzioni conferite con il nuovo assetto istituzionale e a redigere testi unici di riordino e semplificazione di settori omogenei. In materia di procedimenti amministrativi, la legge introduce un orientamento alla semplificazione, accelerazione e massima tempestività dell’azione amministrativa, anche mediante sportello unico.

Nelle materie regionali, salvo tutela ambientale, paesaggistica, territoriale e della salute, gli atti di assenso di altre amministrazioni sugli atti degli enti locali devono essere resi entro 120 giorni, o nel diverso termine previsto da leggi speciali; decorso il termine, l’assenso si considera acquisito. La Regione promuove l’autocertificazione per le attività che vi si prestano.

Posta elettronica e strumenti informatici

Nei procedimenti amministrativi di competenza di amministrazioni diverse da quella statale indicata dalla norma costituzionale richiamata, istanze, documenti e atti possono contenere la dichiarazione di accettare che le comunicazioni, salvo il provvedimento finale, avvengano via posta elettronica. Il provvedimento finale può essere trasmesso validamente solo se mittente e destinatario dispongono di indirizzo PEC che garantisca la consegna.

Formazione e innovazione nella pubblica amministrazione

La Regione promuove la formazione del personale delle pubbliche amministrazioni e sostiene la Scuola di amministrazione pubblica “Villa Umbra”. Favorisce inoltre i processi di innovazione amministrativa e gestionale, valorizzando le esperienze esistenti e promuovendo programmi tra gli enti locali per l’innovazione tecnologica.

Modifiche alla disciplina della partecipazione degli enti locali

La legge modifica la disciplina regionale della concertazione e della partecipazione degli enti locali alla programmazione, rafforzando il ruolo delle conferenze partecipative sul Piano Urbanistico Territoriale e il raccordo con il Consiglio delle autonomie locali. Le conferenze partecipative sono presiedute dal Presidente della Provincia, si svolgono con termini di convocazione e conclusione definiti, e producono verbali trasmessi alla Giunta regionale.

Convalidhe, abrogazioni e disposizioni finali

Sono convalidati i regolamenti regionali approvati dalla Giunta sulla base della normativa statutaria richiamata e ne sono fatti salvi gli effetti prodotti. Restano abrogate numerose disposizioni della L.R. n. 34/1998, mentre i rinvii a tali articoli devono intendersi riferiti alle corrispondenti disposizioni della presente legge in materia di patrimonio, personale e finanziamento delle funzioni.

Regime di prima applicazione e decorrenza del nuovo assetto

Fino all’approvazione dello Statuto dell’A.T.I., la deliberazione consiliare istitutiva funge da disciplina statutaria e regolamentare transitoria. Dal momento dell’entrata in vigore della legge, il potere sostitutivo sugli enti locali è regolato dalla nuova disciplina e le norme incompatibili cessano di avere efficacia.

Deprecazione dell’atto

L’atto non risulta deprecato in senso stretto, perché contiene ancora una disciplina strutturale del sistema amministrativo regionale e locale, utile come quadro storico-normativo e per eventuali rinvii o ricostruzioni interpretative; tuttavia molte parti operative sono fortemente legate alla fase di attuazione iniziale del 2007 e a riferimenti normativi successivamente stratificati.