Sentenza n. 14454/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente, proprietario di un fabbricato residenziale composto da piano terra e seminterrato, realizzato in totale difformità dal permesso di costruire rilasciato per un annesso agricolo, ha impugnato la determinazione con cui il Comune, accertata l’inottemperanza all’ordine di demolizione entro il termine assegnato, ha dato atto dell’acquisizione gratuita delle opere, del sedime e dell’area pertinenziale al patrimonio comunale e ha applicato la sanzione prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001. Il primo motivo deduceva che l’ordine di demolizione prodromico non avrebbe individuato con precisione l’area acquisibile. Il secondo lamentava l’omessa comunicazione di avvio del procedimento. Il terzo sosteneva la natura pertinenziale del manufatto rispetto all’edificio principale. Il quarto deduceva il difetto di motivazione sull’interesse pubblico all’acquisizione, in ragione del lungo tempo trascorso e del conseguente legittimo affidamento. Il quinto denunciava la violazione dell’art. 34, comma 2, d.P.R. n. 380/2001, assumendo che la demolizione avrebbe potuto arrecare pregiudizio alla parte assentita. Il sesto contestava il difetto di motivazione dell’irrogazione della sanzione nella misura massima.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, rilevando anzitutto che le censure rivolte contro l’ordine di demolizione erano comunque precluse dal giudicato formatosi sulla sua legittimità. Ha inoltre osservato che l’atto di accertamento dell’inottemperanza e di acquisizione non ha natura provvedimentale, ma meramente ricognitiva di conseguenze che derivano direttamente dalla legge; ciò avrebbe comportato, in astratto, l’inammissibilità dell’impugnazione, ma il Collegio ha esaminato comunque i motivi nel merito. Il primo motivo è stato respinto perché l’acquisizione gratuita costituisce conseguenza legale dell’inottemperanza e può essere disposta con atto successivo e separato rispetto all’ordine di demolizione; in ogni caso, la determinazione impugnata aveva individuato l’area acquisita e i relativi criteri. Il secondo motivo è stato respinto perché, nell’ambito della repressione degli abusi edilizi, l’attività amministrativa è vincolata e non richiede la comunicazione di avvio del procedimento. Il terzo motivo è stato respinto: la pertinenza urbanistica riguarda opere di modesta entità e accessorie, mentre la realizzazione di nuovi volumi o di un intero fabbricato esclude tale qualificazione. Il manufatto, inoltre, trasformava un annesso agricolo in un fabbricato residenziale, configurando un’opera diversa da quella assentita. Il quarto motivo è stato respinto perché il decorso del tempo dalla realizzazione dell’abuso non genera un legittimo affidamento tutelabile e non impone una motivazione specifica sull’interesse pubblico alla demolizione o all’acquisizione. Il quinto motivo è stato respinto sia perché non esisteva una parte assentita del manufatto, essendo stata realizzata un’opera complessivamente diversa da quella autorizzata, sia perché il ricorrente non aveva provato il concreto pregiudizio che la demolizione avrebbe arrecato all’annesso agricolo autorizzato. Il sesto motivo è stato respinto perché la sanzione dell’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 colpisce l’inottemperanza all’ordine di demolizione, non la realizzazione dell’abuso; la sua applicazione nella misura massima è stata ritenuta proporzionata alla gravità dell’intervento, costituito da un fabbricato di circa 265 mq, realizzato in zona agricola e su un lotto inferiore alla superficie minima prevista. Il ricorrente è stato condannato al pagamento di 3.000 euro di spese di lite, oltre oneri di legge se dovuti.

Norme richiamate

• art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001

  L’acquisizione gratuita delle opere abusive, del sedime e dell’area necessaria consegue direttamente alla mancata ottemperanza all’ordine di demolizione.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria colpisce l’inottemperanza all’ordine di demolizione, che decorre dalla notificazione dell’ingiunzione e perdura fino al ripristino; non sanziona direttamente la realizzazione dell’abuso.

• art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001

  La disciplina della demolizione parziale e del pregiudizio alla parte assentita non è applicabile quando l’opera realizzata è complessivamente diversa da quella autorizzata e non è provato alcun concreto pregiudizio.

• art. 3, comma 1, lettera e.5, d.P.R. 380/2001

  La precarietà dell’opera, rilevante ai fini dell’esonero dal permesso di costruire, richiede un uso specifico e temporalmente delimitato; non ricorre per manufatti destinati a soddisfare esigenze permanenti.

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio non è necessaria quando il procedimento repressivo edilizio si esaurisce nell’adozione di un atto vincolato, privo di valutazioni discrezionali e di comparazione di interessi.

• art. 3 l. 241/1990

  Non impone una specifica motivazione sull’interesse pubblico alla repressione di un abuso edilizio per il solo decorso del tempo, né una motivazione ulteriore quando l’applicazione della sanzione pecuniaria massima è giustificata dalla gravità dell’abuso.

• art. 15 l.r. Lazio 15/2008

  È richiamato quale base regionale dell’acquisizione al patrimonio comunale delle opere abusive, del sedime e dell’area pertinenziale.

• art. 57 l.r. Lazio 38/1999

  Il parametro urbanistico relativo all’edificazione in zona agricola è stato utilizzato per valutare la gravità dell’abuso e la proporzionalità della sanzione massima.

Massime di principio

• L’accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione e la conseguente acquisizione gratuita delle opere abusive, del sedime e dell’area necessaria hanno natura ricognitiva di effetti che derivano direttamente dalla legge; l’acquisizione può essere formalizzata con un atto successivo e separato rispetto all’ingiunzione di demolizione.
• L’eventuale omessa o inesatta indicazione, nell’ordine di demolizione, dell’area acquisibile in caso di inottemperanza non determina di per sé l’illegittimità dell’ordine, poiché la sua finalità primaria è conseguire la demolizione e il ripristino entro il termine assegnato; l’area può essere individuata successivamente, purché l’atto di acquisizione ne precisi estensione e criteri di determinazione.
• Nei procedimenti repressivi di abusi edilizi, la comunicazione di avvio non è necessaria quando l’amministrazione esercita un potere vincolato, privo di margini di valutazione discrezionale e di comparazione tra interessi.
• La pertinenza urbanistica ricorre soltanto per opere di modesta entità e accessorie rispetto a un’opera principale; la realizzazione di nuovi volumi o di un intero fabbricato, anche mediante trasformazione di un manufatto assentito in un edificio residenziale, esclude la qualificazione pertinenziale.
• Il mero decorso del tempo dalla realizzazione o dall’accertamento dell’abuso edilizio non genera un legittimo affidamento sulla conservazione dell’opera e non impone all’amministrazione una motivazione specifica sull’interesse pubblico alla demolizione o all’acquisizione.
• La sanzione pecuniaria prevista per l’inottemperanza all’ordine di demolizione è riferita all’inerzia successiva alla notificazione dell’ingiunzione e può essere applicata nella misura massima quando la gravità dell’abuso, valutata anche in rapporto alle caratteristiche dimensionali e urbanistiche dell’intervento, renda proporzionata tale quantificazione.

Come è indicizzato