L.R. Lombardia 4/2019

Modifiche alla disciplina di medicina legale, polizia mortuaria e attività funebre in Lombardia

La legge regionale Lombardia 4 marzo 2019, n. 4 riorganizza la materia all’interno della l.r. 33/2009, abrogando il previgente Capo III del Titolo VI e inserendo un nuovo Titolo VI bis dedicato a medicina legale, polizia mortuaria e attività funebre. La disciplina riguarda esclusivamente il territorio lombardo e mira a tutelare utenti e dignità del defunto, con regole su servizi, autorizzazioni, controlli e requisiti organizzativi.

Ambito e finalità

Il nuovo Titolo VI bis disciplina le attività e i servizi connessi al decesso, le funzioni di medicina legale e quelle di polizia mortuaria, nel rispetto della dignità della persona e delle convinzioni religiose e culturali. Il sistema è improntato a efficacia, efficienza, evidenza scientifica e semplificazione amministrativa.

Definizioni rilevanti

La legge introduce un articolato apparato definitorio, utile per l’applicazione uniforme della disciplina. Tra le nozioni principali figurano bara, cadavere, salma, ceneri, feretro, resto mortale, casa funeraria, sala del commiato, spazi per il commiato, deposito di osservazione, deposito mortuario, deposito temporaneo, cinerario, urna funeraria, trasporto funebre e trasporto di resti mortali. Sono inoltre definiti il centro servizi e le funzioni della casa funeraria, che può ospitare composizione, vestizione, osservazione, imbalsamazione, tanatocosmesi, custodia, esposizione e cerimonie funebri.

Funzioni di medicina legale e polizia mortuaria

Le attività medico-legali sono svolte da specialisti e comprendono visite, accertamenti biologici, clinici e chimico-tossicologici. Le ASST organizzano uno specifico servizio medico-legale competente per:

• certificazioni e accertamenti sulle condizioni di disabilità;
• idoneità o inidoneità allo svolgimento di attività previste da norme di settore;
• accertamenti e certificazioni connessi all’evento morte, anche per donazione e trapianto di organi;
• consulenza e formazione su bioetica e diritto alla salute;
• istruttorie per indennizzi ex legge n. 210/1992 e per vaccinazione antipoliomelitica non obbligatoria, restando all’ATS le competenze amministrativo-contabili ed erogative;
• valutazioni di appropriatezza medico-legale delle prestazioni sanitarie;
• accertamenti istruttori sul danno da responsabilità professionale sanitaria.

Le ATS svolgono le attività di polizia mortuaria, in particolare vigilanza sulle strutture cimiteriali e sulle imprese funebri, pareri sull’impatto sanitario di insediamenti, infrastrutture, bonifiche e piani cimiteriali, nonché gli adempimenti igienico-sanitari per i trasporti funebri all’estero, incluso il trattamento antiputrefattivo.

Adempimenti conseguenti al decesso

Per dichiarazione e avviso di morte si applica la normativa statale sullo stato civile. Se non si procede al prelievo di organi, la causa del decesso è certificata dal medico curante, dal sostituto o dal medico di continuità assistenziale, salvo i casi di decesso in struttura sanitaria o sociosanitaria, nei quali provvede il direttore sanitario o un medico delegato. L’accertamento di morte è effettuato dal medico necroscopo incaricato dall’ASST su richiesta dell’ufficiale di stato civile.

Osservazione delle salme e trattamenti sui cadaveri

Le salme non possono essere seppellite né sottoposte ai trattamenti previsti dalla legge prima dell’accertamento di morte e comunque prima di 24 ore dal decesso, salvo eccezioni specifiche come decapitazione, maciullamento, stato avanzato di decomposizione o putrefazione, rilevazione elettrocardiografica di 20 minuti o altre ragioni speciali valutate dal necroscopo. Durante l’osservazione la salma deve essere posta in condizioni tali da consentire l’eventuale rilevazione di segni di vita.

In caso di malattie infettive e diffusive, il necroscopo, con l’ATS, adotta le misure necessarie per la salute pubblica, inclusa la chiusura anticipata del feretro. Il trasporto della salma verso altro luogo per osservazione o accertamenti avviene con contenitore impermeabile non sigillato. Le strutture sanitarie pubbliche e private accreditate, oltre alle strutture comunali esistenti, possono ricevere salme in casi di carenza igienico-sanitaria certificata dall’ATS o per riscontro diagnostico, autopsia o provvedimenti dell’autorità giudiziaria. Su richiesta dei congiunti, la salma può essere collocata in casa funeraria durante il periodo di osservazione. È esclusa la stipula di convenzioni tra strutture sanitarie e case funerarie. Sono consentiti trattamenti di imbalsamazione secondo il d.p.r. 285/1990.

Case funerarie

La casa funeraria è una struttura gestita da imprese in possesso dei requisiti di legge, dove su richiesta dei familiari sono collocate le salme per composizione, vestizione e osservazione; possono svolgersi anche imbalsamazione, tanatocosmesi, custodia, esposizione, commemorazione e commiato.

L’avvio della gestione di una o più case funerarie è soggetto a SCIA. La struttura deve avere requisiti igienico-sanitari equivalenti a quelli previsti per le camere mortuarie, e in particolare:

• un locale adeguato per la preparazione delle salme;
• sistemi di sorveglianza continuativa, anche a distanza, per rilevare eventuali segni di vita;
• almeno una cella frigorifera.

Le case funerarie non possono trovarsi nelle immediate vicinanze di strutture sanitarie, cimiteri, crematori, strutture socio-sanitarie, socio-assistenziali e hospice, salvo quelle già esistenti alla data di entrata in vigore della legge. Il comune competente vigila sull’attività avvalendosi dell’ATS per gli aspetti igienico-sanitari. Presso le case funerarie possono essere custoditi anche feretri sigillati per brevi periodi, in attesa di trasporto, inumazione, tumulazione o cremazione, anche dopo i riti funebri.

Donazione di cornea, utilizzo di cadaveri e parti anatomiche per studio

Per il prelievo di cornea presso l’abitazione del deceduto, i congiunti o conviventi devono dare immediata comunicazione all’ASST. Se il defunto ha disposto l’utilizzo del cadavere per studio, ricerca e insegnamento, i congiunti o conviventi ne informano il comune, che autorizza il trasporto previo assenso e a spese dell’istituto ricevente. Dopo interventi chirurgici in strutture ospedaliere del territorio comunale, il cittadino può decidere sulla donazione di parti anatomiche riconoscibili per studio, ricerca o insegnamento oppure chiederne la sepoltura. Presso ogni comune è istituito un registro degli enti autorizzati interessati all’utilizzo di cadaveri o parti anatomiche riconoscibili; le modalità attuative sono demandate al regolamento.

Trasporto funebre e autorizzazioni

Il trasporto di salma è svolto da imprese funebri con mezzi idonei e personale sufficiente, in contenitore non sigillato, dal luogo del decesso al luogo di osservazione. Può avvenire entro 48 ore dal decesso con certificazione medica che ne attesti la compatibilità con la salute pubblica; oltre tale termine è ammesso nei casi di prelievo di organi o di riscontro diagnostico, con obbligo di effettuazione entro 24 ore dal termine delle operazioni o dal nulla osta dell’autorità giudiziaria.

Il trasporto di cadavere avviene in feretro sigillato dal luogo del decesso o di osservazione al cimitero o crematorio, comprendendo composizione, sigillatura, prelievo, trasferimento e sosta per i riti funebri. Trasporto e seppellimento di cadaveri, resti mortali e ceneri sono soggetti ad autorizzazione del comune del decesso. Il trasporto della salma va comunicato al comune di decesso, che avvisa prima della partenza il comune di destinazione e l’ASST competente.

Per trasporti in Italia, da e per l’estero, di cadaveri, nati morti e prodotti abortivi, l’autorizzazione è rilasciata dal comune competente; per resti mortali, parti anatomiche e ceneri già conferite in cimitero o affidate in ambito domiciliare, l’autorizzazione è rilasciata dal comune competente. L’addetto al trasporto di cadavere verifica che il feretro sia adeguatamente confezionato; per i trasporti all’estero tale verifica spetta all’ATS, che può prescrivere misure igienico-sanitarie. La vigilanza sui trasporti compete al comune, con supporto dell’ATS per i profili igienico-sanitari.

Cremazione, dispersione e gestione delle ceneri

L’autorizzazione alla cremazione e alla dispersione delle ceneri segue la legge n. 130/2001. La dispersione è autorizzata dall’ufficiale di stato civile del comune del decesso, oppure del comune in cui si trova il cimitero se le ceneri sono già tumulate, secondo la volontà del defunto espressa in forma scritta o orale. Se manca la volontà di dispersione, le ceneri devono essere collocate in urna sigillata per la tumulazione o l’affidamento ai familiari.

La consegna dell’urna richiede una dichiarazione degli aventi diritto sulla destinazione finale dell’urna o delle ceneri; tale documento va conservato presso l’impianto di cremazione e il comune del decesso ed è obbligatorio per il trasporto delle ceneri. In caso di affidamento familiare, resta con l’urna. In caso di comprovata insufficienza di sepolture, il comune può autorizzare la cremazione dei cadaveri inumati da almeno 10 anni e di quelli tumulati da almeno 20 anni; se i familiari sono irreperibili, è sufficiente la pubblicazione per 30 giorni di un avviso all’albo pretorio. La Giunta regionale deve inoltre presentare ogni anno una relazione sull’accesso alla cremazione e sull’attività dei crematori, con riferimento alla loro adeguatezza rispetto al bacino di utenza.

Attività funebre e requisiti dell’impresa

L’attività funebre è qualificata come attività imprenditoriale che comprende, in forma congiunta, agenzia d’affari per le pratiche amministrative, vendita di articoli funebri, preparazione e confezionamento del feretro, trasporto funebre, tanatocosmesi, recupero di salme su disposizione dell’autorità giudiziaria ed eventuale gestione di case funerarie. L’esercizio è subordinato a SCIA presentata al comune ove l’impresa ha sede legale, operativa o secondaria.

L’impresa deve mantenere, per garantire igiene e sicurezza pubblica:

• una sede per pratiche amministrative, vendita e attività connesse;
• un carro funebre;
• un’autorimessa;
• un direttore tecnico con requisiti formativi e poteri direttivi;
• un addetto per ogni sede ulteriore rispetto alla prima, con requisiti formativi e regolare rapporto di lavoro;
• almeno quattro operatori funebri o necrofori con rapporto continuativo e permanente, secondo il CCNL e con requisiti formativi.

I requisiti relativi a carro funebre, autorimessa e operatori possono essere soddisfatti, in via continuativa, mediante contratti esclusivi di appalto di servizi con un centro servizi, dichiarati in SCIA, registrati in camera di commercio e comunicati al comune e all’utente finale secondo il regolamento.

L’attività funebre è incompatibile con la gestione dei servizi cimiteriali istituzionali, del servizio obitoriale, delle camere mortuarie delle strutture sanitarie, socio-assistenziali e di ricovero, e con il servizio di ambulanza e trasporto malati. È vietata inoltre la prestazione di servizi di ambito necroscopico e qualsiasi attività di ambulanza, trasporto sanitario o altro servizio parasanitario o socio-assistenziale; sono anche preclusi gli esercizi di attività funebre ai soggetti che gestiscono tali servizi, anche come soci.

Centri servizi e obblighi di comunicazione

Il centro servizi è un’impresa che svolge attività funebre. Se intende garantire a terzi, in modo continuativo, i requisiti tecnico-organizzativi relativi a carro funebre, autorimessa e operatori, deve possedere direttamente e in via continuativa requisiti minimi dichiarati in SCIA e registrati in camera di commercio, tra cui:

• due carri funebri;
• un’autorimessa;
• otto unità lavorative annue con mansioni di operatori funebri o necrofori.

Il regolamento attuativo definisce criteri di proporzionalità ulteriori, in relazione al numero di contratti e ai servizi svolti nell’anno precedente. Inoltre disciplina gli obblighi di comunicazione telematica dei servizi funebri e dei contratti tra imprese e centri servizi.

Cimiteri, sepolture e spazi per i funerali

Il comune è tenuto a dare sepoltura ai propri residenti, a chi muore nel territorio comunale anche se non residente, agli aventi diritto a sepoltura privata esistente, ai nati morti e prodotti del concepimento su richiesta nei casi previsti, alle parti anatomiche riconoscibili derivanti da interventi in struttura sanitaria comunale, nonché a ossa, resti mortali e ceneri derivanti dai soggetti indicati. Può inoltre prevedere la sepoltura dei nati nel comune ma non residenti.

Ogni comune deve pianificare aree cimiteriali sufficienti a coprire il fabbisogno dei dieci anni successivi agli strumenti urbanistici, privilegiando forme di sepoltura a minor impatto ambientale come inumazione e cremazione. La gestione e manutenzione dei cimiteri può essere affidata a soggetti pubblici o privati; se il gestore svolge anche attività funebre, è obbligatoria la separazione societaria.

I titolari di concessioni cimiteriali possono affidare a soggetti scelti da loro, con comunicazione al comune e nel rispetto di eventuali convenzioni PPP, le attività di installazione e manutenzione di monumenti o lapidi. L’area cimiteriale deve essere recintata e l’area di rispetto va dimensionata in base a parcheggi, servizi per gli utenti, eventuali ampliamenti, impianti tecnologici e rispetto delle attività di culto.

Il comune può concedere aree interne al cimitero per sepolture private a privati, associazioni ed enti morali, garantendo comunque la ricezione di cadaveri senza discriminazioni di sesso, etnia o religione. Può inoltre autorizzare aree per animali d’affezione, cappelle private fuori dal cimitero con area di rispetto e, in casi di speciali onoranze, tumulazioni fuori dal cimitero previa valutazione tecnica di ATS e ARPA.

I comuni disciplinano assetto interno del cimitero, turni di rotazione dei campi di inumazione o trattamenti del terreno, modalità e tariffe delle sepolture private e delle tumulazioni degli animali di affezione, nonché ampiezza delle aree di rispetto. Per alcune decisioni è richiesto il parere di ATS e ARPA. Nuovi cimiteri, ampliamenti e ristrutturazioni sono autorizzati dal comune previo parere vincolante di ATS e ARPA; la soppressione dei cimiteri è autorizzata da ATS. I comuni devono anche assicurare spazi pubblici idonei per i funerali civili. Gli animali di affezione possono essere tumulati in teca separata, previa cremazione, nello stesso loculo o nella tomba di famiglia, secondo regolamento regionale e comunale.

Regolamento attuativo

Il regolamento di attuazione disciplina nel dettaglio requisiti e controlli per l’attività funebre, requisiti delle case funerarie, strutture per l’osservazione delle salme, requisiti per nuovi cimiteri e per la soppressione o ristrutturazione di quelli esistenti, caratteristiche di campi di inumazione e loculi, sepolture private fuori cimitero, aree di rispetto, consegna e affidamento delle ceneri, criteri di proporzionalità per imprese funebri e centri servizi, raccolta telematica delle informazioni sui servizi funebri, gestione delle case funerarie, incompatibilità dell’attività funebre e procedura di donazione di cadaveri o parti anatomiche per studio, ricerca o insegnamento. I contenuti sono definiti sentiti ANCI e le associazioni di categoria maggiormente rappresentative.

Sanzioni

Per le violazioni delle disposizioni del Titolo VI bis e del regolamento si applicano sanzioni amministrative da 500 a 1.000 euro per alcune violazioni in materia di osservazione e trasporto, da 1.000 a 2.000 euro per specifiche violazioni sulla chiusura anticipata del feretro o sul trasporto, da 2.000 a 5.000 euro per la violazione del divieto relativo alle case funerarie e da 3.000 a 9.000 euro per l’esercizio dell’attività funebre senza requisiti o senza SCIA e per le violazioni sulle disposizioni sui centri servizi. In caso di esercizio senza requisiti o senza SCIA è disposto anche il divieto di prosecuzione dell’attività. Le somme sono introitate dagli enti competenti; per quanto non previsto si applica la legge n. 689/1981.

Disposizioni transitorie

La Giunta regionale deve adeguare il regolamento regionale n. 6/2004 entro 180 giorni dall’entrata in vigore della legge. Le imprese già operanti nel settore funebre devono adeguarsi al nuovo Titolo VI bis entro sei mesi dalla pubblicazione della legge. Per le case funerarie già previste nei piani di governo del territorio comunali e per le quali sia stata presentata istanza di attuazione entro 30 giorni dalla pubblicazione, continuano ad applicarsi le disposizioni precedenti.

Copertura finanziaria ed entrata in vigore

L’attuazione della legge non comporta maggiori oneri per il bilancio regionale; gli interventi sono finanziati con le risorse del sistema sanitario regionale già allocate alla missione 13, programma 01, titolo 1 del bilancio 2019-2021. La legge entra in vigore il giorno successivo alla pubblicazione sul Bollettino ufficiale della Regione.