Sentenza n. 763/2025 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

La società, proprietaria di un complesso produttivo in zona agricola, aveva chiesto nel settembre 2023 il permesso di costruire in sanatoria per opere difformi dal titolo. Il diniego del 15 aprile 2024, fondato sull’assenza della doppia conformità, non è stato impugnato. Dopo il sopralluogo del 28 maggio 2024 e l’avvio del procedimento sanzionatorio, la società ha chiesto la fiscalizzazione di alcune opere. Con l’ordinanza del 30 gennaio 2025 il Comune ha disposto la fiscalizzazione delle porzioni A e D ai sensi dell’art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001, applicando la misura del triplo dell’aumento del valore venale prevista dal testo vigente e rinviando la quantificazione alle valutazioni dell’Agenzia delle Entrate/Agenzia del Territorio. La società ha impugnato l’atto in questa parte, sostenendo: 1) che dovesse applicarsi la disciplina vigente al momento dell’abuso, o al più al momento dell’accertamento, e la misura del doppio del valore venale, poiché la fiscalizzazione avrebbe natura afflittivo-punitiva e sarebbe soggetta a irretroattività e favor rei; 2) che l’applicazione della misura più onerosa dipendesse dal ritardo del Comune nei procedimenti di sanatoria e sanzionatorio, con violazione dei termini, della buona fede e del legittimo affidamento, anche in ragione di rassicurazioni circa l’applicazione del doppio; la maggiore sanzione era stimata tra 170.000 e 225.000 euro; 3) che l’ordinanza fosse insufficientemente motivata per non avere spiegato il rigetto della richiesta di applicare il testo previgente dell’art. 34, comma 2.

La decisione

Il TAR respinge tutti e tre i motivi. Quanto al primo, esclude che l’applicazione del testo vigente al momento della determinazione sanzionatoria costituisca retroattività: per gli illeciti edilizi permanenti opera il principio tempus regit actum. La fiscalizzazione ex art. 34, comma 2, è misura pecuniaria sostitutiva della demolizione, con funzione ripristinatoria e di ristoro del pregiudizio arrecato al territorio, non una sanzione afflittiva cui applicare il favor rei. La Plenaria n. 16/2023 riguardava invece la distinta sanzione per inottemperanza all’ordine di demolizione prevista dall’art. 31, comma 4-bis; le Plenarie nn. 1, 2 e 3 del 2024 confermano, per la fiscalizzazione, la rilevanza del valore al momento della determinazione. Quanto al secondo motivo, le censure relative al procedimento di sanatoria non possono essere dedotte in via derivata contro l’ordinanza, perché il diniego non impugnato si è consolidato. Nel procedimento sanzionatorio, il sopralluogo seguì tempestivamente il diniego; l’avvio comunicato il 16 ottobre 2024 non è decisivo, considerato che la modifica normativa era entrata in vigore il 30 maggio 2024 e che la società chiese la fiscalizzazione soltanto nel novembre 2024, producendo la documentazione sull’impossibilità di demolizione il 29 dicembre 2024 e il 27 gennaio 2025. La fiscalizzazione è eccezionale, non automatica e valutabile nella fase esecutiva su richiesta dell’interessato, una volta dimostrata l’impossibilità di demolire senza pregiudicare le parti legittime. Quanto al terzo motivo, la motivazione comunale è stata ritenuta chiara e coerente: ha esplicitato la natura ripristinatoria della misura e la conseguente inapplicabilità del favor rei. Il ricorso è respinto; spese compensate per la peculiarità della questione.

Norme richiamate

• art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Tali pronunce confermano dunque i diversi presupposti e la diversa natura della sanzione pecuniaria disciplinata dall’art. 34, comma 2 del d.P.R. 380/2001 rispetto a quella prevista dall’art. 31, comma 4 bis del medesimo Testo Unico e la necessità nel primo caso di prendere a riferimento, nel determinare l’entità della sanzione, l’epoca della sua determinazione e non quella di commissione dell’abuso.

  La fiscalizzazione ex art. 34, comma 2, va determinata secondo la disciplina vigente al momento della determinazione della misura e facendo riferimento al valore del bene in quel momento, non al valore o alla disciplina dell’epoca di realizzazione dell’abuso.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  Proprio in ragione della sua finalità di prevenzione generale e speciale, la Plenaria ha precisato che alla sanzione dell’art. 31 comma 4 bis si applicano i principi di irretroattività, certezza dei rapporti giuridici, tipicità.

  I principi di irretroattività, certezza e tipicità richiamati dalla Plenaria attengono alla distinta sanzione afflittiva per l’inottemperanza all’ordine di demolizione e non sono estesi alla fiscalizzazione prevista dall’art. 34, comma 2.

• art. 33, comma 2, d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria costituisce, nei tassativi casi consentiti, una misura alternativa alla materiale demolizione del manufatto e deve costituire una ‘risposta sanzionatoria’ omogenea ed effettiva, ciò che non vi sarebbe se si dovesse tenere conto del suo valore inferiore, commisurato al tempo della realizzazione dell’abuso.

  Nella fiscalizzazione, la misura pecuniaria alternativa alla demolizione deve essere effettiva e commisurata al valore del bene al momento della sua determinazione, non a un valore storico inferiore.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Il 15 aprile 2024 il Comune ha respinto le osservazioni formulate dall’istante, assumendo in data 15 aprile 2024 il diniego di rilascio del titolo in sanatoria per difetto della doppia conformità prescritta dall’art. 36 del d.P.R. 380/2001, perché le “opere abusive al fabbricato produttivo risultano in contrasto con la normativa vigente al momento della loro realizzazione e alla normativa attualmente vigente (momento della richiesta di sanatoria)”.

  Il diniego della sanatoria era fondato sull’assenza della doppia conformità, ma la sentenza non riesamina tale statuizione, ormai non impugnata e consolidata.

• art. 2 c.p.

  Va pertanto disatteso il primo motivo, con il quale la ricorrente assume che la sanzione pecuniaria di cui all’art. 34 comma 2 del Tu edilizia avrebbe natura afflittivo-punitiva, trovando conseguente applicazione il principio del favor rei.

  Il principio del favor rei non si applica alla fiscalizzazione edilizia dell’art. 34, comma 2, poiché la relativa misura pecuniaria non è qualificata come sanzione afflittivo-punitiva.

• art. 1 l. 689/1981

  Va pertanto disatteso il primo motivo, con il quale la ricorrente assume che la sanzione pecuniaria di cui all’art. 34 comma 2 del Tu edilizia avrebbe natura afflittivo-punitiva, trovando conseguente applicazione il principio del favor rei.

  La sentenza esclude che la fiscalizzazione ex art. 34, comma 2, ricada nel regime delle sanzioni amministrative punitive cui la ricorrente collegava l’irretroattività e il favor rei.

• art. 11 disp. prel. c.c.

  Occorre preliminarmente precisare che il Comune non ha applicato “retroattivamente” l’articolo 34, comma 2 del d.P.R. 380/2001 nella nuova formulazione, come sostenuto dalla ricorrente, ma ha applicato la disciplina in vigore al momento della determinazione sanzionatoria assunta, in virtù del principio “tempus regit actum”.

  La disciplina applicabile alla determinazione della fiscalizzazione è quella vigente al momento in cui l’amministrazione adotta la misura, in base al principio tempus regit actum.

• art. 1 l. 241/1990

  Va rilevato, peraltro, che la sanzione alternativa alla demolizione non costituisce l’esito ordinario né automatico del procedimento sanzionatorio e può essere valutata dall’amministrazione solo nella fase esecutiva, in quanto “si applica, su richiesta dell’interessato, in via eccezionale e derogatoria, qualora risulti l’oggettiva impossibilità di procedere alla riduzione in pristino delle parti difformi senza incidere sulla stabilità dell’intero edificio (Ad. Plen. 8 marzo 2024, n. 3; Cons. Stato, sez. VI, 22 maggio 2017, n. 2378)” (Cons. Stato, Sez. II, 9447/2024 cit.).

  La fiscalizzazione è un rimedio eccezionale e derogatorio, non automatico, che l’amministrazione valuta nella fase esecutiva su richiesta dell’interessato e previa prova dell’impossibilità oggettiva di demolire senza pregiudizio per le parti legittime.

• art. 2 l. 241/1990

  Con riferimento al primo dei menzionati provvedimenti va rilevato infatti che la ricorrente non ha proposto tempestiva impugnazione e quindi vi ha prestato acquiescenza; il diniego di sanatoria si è quindi consolidato, non potendo in questa sede essere dedotte avverso tale provvedimento censure procedimentali in via “derivata” sul successivo e autonomo procedimento sanzionatorio.

  Le censure procedimentali relative al diniego di sanatoria non possono essere trasferite in via derivata sull’autonomo successivo procedimento sanzionatorio quando il diniego non sia stato tempestivamente impugnato ed è ormai consolidato.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento risulta infatti perspicuo laddove precisa che tale richiesta non può trovare accoglimento “dal momento che la richiesta economica, per giurisprudenza pacifica, non ha natura sanzionatoria verso l’autore dell’abuso ma natura ripristinatoria – in via sostitutiva della demolizione – del danno prodotto al territorio (ex multis CDS sentenza 3670/2023) quindi non soggetta al principio di matrice penalistica del favor rei (il legame temporale si intreccia con l’impossibilità della demolizione e non con la realizzazione dell’abuso ovvero con la rivelazione dello stesso)”.

  La motivazione è sufficiente quando espone in modo intellegibile la natura ripristinatoria della fiscalizzazione e la conseguente inapplicabilità del favor rei.

• art. 60 c.p.a.

  Previo avviso alle parti ex art. 60 c.p.a. la causa è stata trattenuta in decisione alla Camera di Consiglio dell’8 maggio 2025 per essere definita con sentenza in forma semplificata, ricorrendone i presupposti di legge.

  La causa è stata definita con sentenza in forma semplificata, previo avviso alle parti, ai sensi dell’art. 60 c.p.a.

Massime di principio

• La fiscalizzazione prevista dall’art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001 è una misura pecuniaria sostitutiva della demolizione, con funzione ripristinatoria, e non una sanzione afflittivo-punitiva: non si applica quindi il principio del favor rei proprio delle sanzioni punitive.
• La misura della fiscalizzazione ex art. 34, comma 2, è determinata secondo la disciplina vigente al momento della sua adozione e deve riferirsi al valore del bene a tale momento; non rilevano né la disciplina vigente al momento dell’abuso né il valore storico dell’immobile.
• Il regime afflittivo riconosciuto alla sanzione dell’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 per l’inottemperanza all’ordine di demolizione non si estende alla diversa fiscalizzazione prevista dall’art. 34, comma 2.
• La fiscalizzazione è una misura eccezionale e derogatoria, non l’esito ordinario o automatico del procedimento sanzionatorio: può essere valutata nella fase esecutiva, su richiesta dell’interessato e previa dimostrazione dell’impossibilità oggettiva di demolire le parti difformi senza pregiudicare quelle legittime.
• Il diniego di sanatoria non tempestivamente impugnato si consolida; le relative censure procedimentali non possono essere riproposte in via derivata contro il successivo e autonomo provvedimento sanzionatorio.

Come è indicizzato