Tribunale, Sentenza T-95/21

Aiuti di Stato nella Zona franca di Madeira: qualificazione del regime III e ordine di recupero

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto dalla Repubblica portoghese ex articolo 263 TFUE contro la decisione C(2020) 8550 final della Commissione, relativa al regime di aiuti applicato alla Zona franca di Madeira (ZFM). Il Tribunale è chiamato a valutare se il regime III, pur previamente autorizzato dalla Commissione, sia stato attuato dal Portogallo in modo conforme alle decisioni del 2007 e del 2013 oppure in modo tale da trasformarlo in un nuovo aiuto illegale e incompatibile.

Contesto fattuale e iter amministrativo

Il regime della ZFM prevedeva vantaggi fiscali, in particolare riduzioni dell’IRPeG, esenzioni da imposte municipali e locali e da imposta sul trasferimento di beni immobili, per attività svolte nell’ambito del Centro internazionale d’affari di Madeira, del registro navale internazionale e della zona franca industriale.

Il regime III fu autorizzato per il periodo 2007-2013 come aiuto al funzionamento compatibile ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera a), CE, poi articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE, in quanto volto a compensare gli svantaggi della regione ultraperiferica di Madeira. Nel 2013 venne autorizzata una modifica del regime. Nel 2015 la Commissione avviò un esercizio di monitoraggio e nel 2018 aprì il procedimento di indagine formale, sfociato nella decisione impugnata.

Contenuto della decisione impugnata

La decisione della Commissione dichiarava che il regime III, nella misura in cui era stato applicato in violazione delle decisioni del 2007 e del 2013, era stato attuato illegalmente, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, ed era incompatibile con il mercato interno. La Commissione ordinava inoltre il recupero degli aiuti incompatibili e l’abrogazione del regime nella parte non conforme.

Motivi di ricorso dedotti dal Portogallo

Il Portogallo articolava il ricorso in undici motivi, che il Tribunale ricondusse sostanzialmente a questioni di:

• qualificazione del regime come aiuto di Stato selettivo;
• distinzione tra aiuto esistente e nuovo aiuto;
• conformità dell’attuazione del regime alle decisioni del 2007 e del 2013;
• rispetto dei diritti della difesa e dell’obbligo di motivazione;
• legittimo affidamento, certezza del diritto, buona amministrazione e proporzionalità;
• impossibilità assoluta di esecuzione;
• prescrizione ex articolo 17 del regolamento 2015/1589.

Sulla qualificazione come aiuto di Stato e sulla selettività

Il Tribunale ricorda che, per integrare un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, devono sussistere quattro requisiti: imputabilità allo Stato o uso di risorse statali, incidenza sugli scambi tra Stati membri, selettività e distorsione della concorrenza. Nel caso di specie, il contenzioso verteva soprattutto sulla selettività e sugli effetti sugli scambi.

Il Tribunale respinge l’argomento secondo cui il regime sarebbe stato una misura generale giustificata dalla struttura del sistema fiscale portoghese. Il fatto che il regime fosse limitato alle società registrate nella ZFM, e solo ad alcune attività elencate, dimostrava la selettività del vantaggio. Inoltre, anche supponendo che il quadro di riferimento fosse la sola RAM, restava il dato che le imprese della RAM non registrate nella ZFM non potevano beneficiarne.

Il Tribunale ribadisce che gli aiuti fiscali al funzionamento concessi nelle regioni ultraperiferiche devono essere interpretati restrittivamente e giustificati dai costi aggiuntivi che tali regioni sopportano; tali aiuti non possono coprire attività svolte fuori dalla regione interessata solo perché poste in essere da società ivi stabilite. Il riferimento all’articolo 349 TFUE non consente di disapplicare i criteri dell’articolo 107 TFUE.

Quanto all’incidenza sugli scambi e sulla concorrenza, il Tribunale ricorda che non occorre una prova di effetti reali, essendo sufficiente che l’aiuto sia idoneo a incidere sugli scambi e a falsare la concorrenza. Poiché il regime favoriva imprese operanti in attività aperte alla concorrenza internazionale, la Commissione aveva adeguatamente motivato la propria conclusione.

Sulla distinzione tra aiuto esistente e nuovo aiuto

Il Tribunale accoglie l’impostazione della Commissione: un regime autorizzato, dunque in origine aiuto esistente, diventa nuovo aiuto se lo Stato membro lo attua in modo sostanzialmente diverso rispetto alle condizioni approvate. Ai sensi dell’articolo 1, lettera c), del regolamento 2015/1589, sono nuovi aiuti anche le modifiche sostanziali degli aiuti esistenti, mentre l’articolo 4 del regolamento 794/2004 qualifica come modifiche rilevanti tutte quelle diverse da quelle meramente formali o amministrative.

Le modifiche introdotte dai regimi II e III incidevano su elementi costitutivi del regime originario, in particolare:

• la cerchia dei beneficiari;
• l’ammontare dell’aiuto;
• le condizioni di accesso, incluso il requisito occupazionale;
• l’ampiezza delle attività agevolate.

Perciò il regime III, così attuato, non poteva più essere considerato un aiuto esistente, neppure alla luce di una pretesa origine pre-adesione o di una riserva contenuta nell’atto di adesione del 1985. Le modifiche posteriori al 1986 erano sufficienti a escludere la qualifica di aiuto esistente.

Sulla non conformità del regime III alle decisioni del 2007 e del 2013

Il nucleo della decisione riguarda due condizioni ritenute dalla Commissione non rispettate dal Portogallo: l’origine territoriale degli utili e il requisito della creazione o del mantenimento di posti di lavoro nella RAM.

Origine degli utili

Il Tribunale interpreta l’espressione «attività effettivamente e materialmente realizzate a Madeira» secondo il suo senso abituale, il contesto e gli obiettivi delle decisioni autorizzative. Tale formula non può includere attività svolte fuori dalla RAM solo perché imputate a società registrate nella ZFM.

La Corte valorizza soprattutto:

• gli scambi avvenuti nel procedimento amministrativo, dai quali emergeva che le autorità portoghesi avevano sempre affermato che i vantaggi fiscali erano limitati alle attività svolte a Madeira;
• la base giuridica e la ratio degli aiuti al funzionamento nelle regioni ultraperiferiche;
• il fatto che la decisione del 2007 si fondava su costi aggiuntivi sopportati dalle imprese operanti nella RAM, non fuori di essa.

Sono ritenuti irrilevanti i richiami del Portogallo alla prassi OCSE, alla BEPS o a precedenti prassi decisionali della Commissione, poiché la validità della decisione va valutata solo alla luce dell’articolo 107 TFUE e non di prassi non vincolanti.

Requisito occupazionale e controlli fiscali

Quanto al numero di posti di lavoro, il Tribunale conferma che la Commissione non ha imposto formalmente l’uso di specifiche metodologie come ETP o ULA, ma ha censurato il fatto che il metodo portoghese non consentisse di verificare la realtà e la permanenza dei posti di lavoro dichiarati.

La Commissione poteva quindi concludere che il regime era stato applicato in modo non conforme, poiché il sistema portoghese considerava come “posti di lavoro” anche impieghi di qualsiasi natura e durata, senza un criterio oggettivo e verificabile.

Efficacia dei controlli fiscali

Il Tribunale ritiene che i controlli nazionali non fossero idonei a garantire il rispetto delle condizioni autorizzative, proprio perché si fondavano su un’interpretazione delle condizioni stessa difforme da quella approvata dalla Commissione. La contabilità separata, i controlli a priori e a posteriori e le rettifiche fiscali non bastavano a sanare la difformità sostanziale di applicazione del regime.

Sui diritti della difesa, sulla motivazione e sulla lettera del 6 aprile 2018

Il settimo motivo viene respinto. La mancata menzione nella decisione impugnata della lettera del 6 aprile 2018, inviata dal Portogallo nel corso del monitoraggio, non ha leso i diritti della difesa, poiché la stessa Repubblica portoghese era autrice della lettera e non poteva ignorarne il contenuto.

Inoltre, gli argomenti contenuti in quella lettera erano stati comunque presi in considerazione dalla Commissione nella decisione impugnata. Non sussisteva, quindi, né un difetto di motivazione né una violazione dei principi di certezza del diritto e buona amministrazione.

Sul recupero degli aiuti: legittimo affidamento, certezza del diritto, buona amministrazione e proporzionalità

Il Tribunale ribadisce che il recupero è la conseguenza necessaria della constatazione di incompatibilità di un aiuto illegale. In principio, uno Stato membro non può invocare il legittimo affidamento dei beneficiari per sottrarsi al recupero, soprattutto quando l’aiuto è stato concesso in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.

Non risultavano assicurazioni precise, incondizionate e concordanti fornite dalla Commissione tali da fondare un legittimo affidamento. Né la durata del procedimento amministrativo, considerata nel suo complesso, era tale da integrare una violazione della certezza del diritto o della buona amministrazione.

Quanto alla proporzionalità, il Tribunale osserva che l’ordine di recupero riguardava solo gli aiuti versati in violazione delle condizioni autorizzate e non tutti gli aiuti del regime. Il possibile fallimento di alcune imprese beneficiarie non incide sull’obbligo di recupero.

Sull’impossibilità assoluta di esecuzione

Il nono motivo è respinto perché la Repubblica portoghese non prova un’impossibilità oggettiva e assoluta di recuperare gli aiuti. Il Tribunale precisa che difficoltà giuridiche, amministrative o pratiche, anche dovute all’elevato numero di beneficiari, non bastano.

Manca anche la dimostrazione di una collaborazione in buona fede con la Commissione volta a individuare modalità alternative di esecuzione o un recupero parziale. La Commissione non era peraltro tenuta a determinare l’importo esatto dell’aiuto da recuperare, essendo sufficiente che la decisione fornisse elementi idonei a consentire allo Stato membro di calcolarlo senza eccessive difficoltà.

Sulla prescrizione

L’undicesimo motivo è respinto. Ai sensi dell’articolo 17 del regolamento 2015/1589, il termine di prescrizione decennale decorre dalla concessione degli aiuti individuali e non dalla data di istituzione del regime. Inoltre, esso è stato interrotto dalla richiesta di informazioni inviata dalla Commissione il 12 marzo 2015.

Ne consegue che gli aiuti versati fino al 9 luglio 2008 non erano prescritti. In ogni caso, la possibile prescrizione di taluni aiuti individuali non avrebbe comportato l’annullamento della decisione impugnata, ma avrebbe dovuto essere verificata in sede di recupero dalle autorità nazionali caso per caso.

Dispositivo e esito

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso della Repubblica portoghese e la condanna alle spese, incluse quelle del procedimento sommario.

Principi affermati

• Un aiuto autorizzato diventa nuovo aiuto se è attuato in modo sostanzialmente diverso dalle condizioni approvate dalla Commissione.
• Nei regimi di aiuti regionali, le agevolazioni possono riguardare solo le attività effettivamente svolte nella regione beneficiaria, se così previsto dalla decisione autorizzativa.
• La selettività può sussistere anche per misure territorialmente circoscritte quando solo alcune imprese, e non altre in situazione comparabile, beneficiano del vantaggio.
• Il legittimo affidamento non può essere invocato in presenza di aiuti concessi in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, salvo assicurazioni precise e univoche della Commissione.
• Il recupero è la conseguenza normale dell’aiuto illegale e incompatibile, salvo impossibilità assoluta dimostrata in modo rigoroso.