Tribunale, Sentenza T-475/21

Sostegno accoppiato FEAGA: miscele di leguminose da foraggio e graminacee

La sentenza riguarda un ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE proposto dalla Repubblica francese avverso la decisione di esecuzione (UE) 2021/988, con cui la Commissione ha escluso dal finanziamento FEAGA spese sostenute dalla Francia per una misura di sostegno accoppiato alle leguminose da foraggio. Il punto centrale è la compatibilità con l’articolo 52, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 1307/2013 dell’ammissibilità delle superfici coltivate a miscele di leguminose e graminacee.

Fatti e procedimento amministrativo

La Francia, con notifica del 1° agosto 2016 ai sensi dell’articolo 54, paragrafo 1, del regolamento n. 1307/2013, aveva istituito la misura 24, denominata "Aiuto alla produzione di leguminose da foraggio". La notifica indicava tra le superfici ammissibili anche le miscele di leguminose da foraggio con altre specie, purché la miscela contenesse almeno il 50% di sementi di leguminose al momento dell’impianto.

Dopo una prima indagine relativa agli anni di domanda 2015 e 2016, conclusa con una rettifica finanziaria già oggetto della decisione di esecuzione (UE) 2018/1841, la Commissione ha avviato una nuova indagine per l’anno di domanda 2017. Con lettere del 4 maggio 2018 e del 17 dicembre 2019 ha contestato l’ammissibilità delle miscele leguminose/graminacee al sostegno accoppiato e ha quantificato la rettifica in EUR 45 869 990,19. A seguito della procedura di conciliazione, conclusa senza accordo, la Commissione ha adottato la decisione impugnata escludendo tali spese dal finanziamento dell’Unione.

Motivo dedotto dalla Repubblica francese

La Francia ha dedotto un unico motivo, fondato sulla violazione dell’articolo 52, paragrafo 2, del regolamento n. 1307/2013. A suo avviso, la Commissione avrebbe interpretato in modo eccessivamente restrittivo la nozione di "settore"; in particolare, il settore delle colture proteiche comprenderebbe anche le pratiche comuni e consolidate nello Stato membro, tra cui la coltivazione di leguminose da foraggio miscelate con graminacee. La Francia ha sostenuto che tali miscele costituirebbero un tipo di produzione proprio del settore e che la loro ammissibilità sarebbe coerente con la finalità di sostenere un comparto in difficoltà e con benefici ambientali e zootecnici.

Normativa rilevante

Il Tribunale si è concentrato soprattutto su:

• articolo 52 del regolamento (UE) n. 1307/2013, in particolare i paragrafi 1, 2, 3, 4 e 5;
• considerando 49 del regolamento n. 1307/2013;
• articolo 54 del regolamento n. 1307/2013;
• articolo 52 del regolamento delegato (UE) n. 639/2014;
• regolamento di esecuzione (UE) n. 908/2014, in particolare gli articoli 34 e 40.

Ragionamento del Tribunale: interpretazione letterale

Il Tribunale osserva anzitutto che l’articolo 52, paragrafo 2, del regolamento n. 1307/2013 contiene un elenco di settori e produzioni ammissibili al sostegno accoppiato, introdotto dall’espressione "seguenti", che ne evidenzia il carattere tassativo ed esaustivo.

Poiché il testo non menziona le miscele tra prodotti ricompresi nell’elenco e prodotti estranei ad esso, come le graminacee, l’interpretazione letterale depone per l’inammissibilità di tali miscele. Il Tribunale respinge quindi l’idea che la nozione di settore possa essere estesa in modo da includervi, per via interpretativa, combinazioni non previste dalla norma.

Ragionamento del Tribunale: interpretazione contestuale

Sul piano sistematico, il Tribunale sottolinea che il sostegno accoppiato è un regime facoltativo e derogatorio rispetto alla regola generale dei pagamenti disaccoppiati. Proprio perché deroga al sistema ordinario, esso va interpretato restrittivamente.

Il combinato disposto dell’articolo 52, paragrafi 2, 3 e 5, mostra che il legislatore ha voluto limitare in modo rigoroso la facoltà degli Stati membri, subordinandola a condizioni cumulative: i settori o le produzioni devono essere espressamente compresi nell’elenco, rivestire particolare importanza per ragioni economiche, sociali o ambientali, trovarsi in difficoltà e necessitare del sostegno per mantenere i livelli di produzione. Da ciò il Tribunale ricava che non esiste alcun margine discrezionale per ampliare l’elenco dei settori ammissibili oltre quanto stabilito dal legislatore dell’Unione.

Ragionamento del Tribunale: interpretazione teleologica

Quanto alla finalità della disciplina, il Tribunale ricorda che il sostegno accoppiato non mira a sostenere l’agricoltura in generale, ma a preservare i livelli di produzione in specifici settori o regioni in difficoltà. Nel caso francese, la misura 24 era diretta a incentivare la produzione di leguminose da foraggio, settore in calo secondo la notifica nazionale.

Gli argomenti della Francia, basati sui vantaggi ambientali delle leguminose e sulla maggiore digeribilità del foraggio per gli animali, sono respinti perché non dimostrano che l’obiettivo della misura potesse essere raggiunto solo includendo le miscele con graminacee. Il Tribunale aggiunge che la finalità ambientale è perseguita da altri strumenti del regolamento n. 1307/2013, non dal sostegno accoppiato. Anche il richiamo a uno studio scientifico prodotto in replica viene disatteso, poiché non era stato sottoposto alla Commissione nel procedimento amministrativo.

Pratiche comuni consolidate e regolamento n. 639/2014

Il Tribunale esclude che le pratiche comuni e consolidate in uno Stato membro possano determinare, da sole, l’estensione del settore ammissibile. L’articolo 52, paragrafo 2, del regolamento n. 639/2014, richiamato dalla Francia, rileva solo nella fase di individuazione dei "determinati tipi di agricoltura" o dei "determinati settori agricoli" di cui all’articolo 52, paragrafo 3, del regolamento n. 1307/2013, non nella definizione dell’elenco tassativo del paragrafo 2.

Il Tribunale afferma inoltre che, per ragioni di certezza del diritto e uniformità applicativa, un settore deve essere definito sulla base di criteri chiari e oggettivi riguardanti i prodotti agricoli in esso compresi, non su pratiche nazionali variabili da Stato a Stato.

Decisione e dispositivo

Il Tribunale conclude che la Commissione non ha commesso un errore di diritto nel ritenere non ammissibili al sostegno accoppiato i prodotti non menzionati nell’elenco dell’articolo 52, paragrafo 2, né le miscele tra tali prodotti e quelli espressamente previsti dalla norma.

Di conseguenza:

• il ricorso è respinto;
• la Repubblica francese è condannata alle spese.

Principio affermato

Il principio ricavabile dalla sentenza è che l’elenco dei settori e delle produzioni ammissibili al sostegno accoppiato facoltativo previsto dall’articolo 52, paragrafo 2, del regolamento n. 1307/2013 è tassativo e va interpretato restrittivamente; pertanto, non possono esservi incluse, neppure sulla base di pratiche nazionali consolidate o di una lettura estensiva della nozione di settore, le miscele tra colture espressamente elencate e colture non menzionate. Il finanziamento FEAGA può quindi essere escluso per le spese sostenute per simili misure nazionali.