Corte di giustizia, Sentenza C-85/22

Mancata designazione di zone speciali di conservazione in Bulgaria

Si tratta di un ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione europea contro la Repubblica di Bulgaria in materia di tutela dei siti Natura 2000. La controversia riguarda l’attuazione della direttiva 92/43/CEE "habitat", in particolare gli obblighi relativi alla designazione dei siti di importanza comunitaria come zone speciali di conservazione e alla successiva adozione di obiettivi e misure di conservazione.

Fatti e procedimento precontenzioso

La Commissione ha contestato alla Bulgaria quattro profili di inadempimento: mancata designazione di 194 siti di importanza comunitaria come zone speciali di conservazione entro il termine massimo di sei anni; mancata fissazione di obiettivi di conservazione dettagliati e specifici; mancata adozione delle misure di conservazione necessarie; errato recepimento dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva. Dopo lettera di messa in mora e parere motivato, la Commissione ha adito la Corte l’8 febbraio 2022.

Normativa rilevante

La Corte richiama gli articoli 3 e 4 della direttiva 92/43/CEE, che disciplinano la costituzione della rete Natura 2000 e la designazione dei siti di importanza comunitaria come zone speciali di conservazione entro sei anni. Centrale è anche l’articolo 6, paragrafo 1, che impone agli Stati membri di stabilire le misure di conservazione necessarie conformi alle esigenze ecologiche degli habitat e delle specie presenti nei siti. Sono menzionate, oltre alla direttiva habitat e alla direttiva 2013/17/UE, le decisioni 2009/91/CE, 2009/92/CE, 2009/93/CE e la decisione di esecuzione 2013/23/UE, con cui la Commissione ha adottato gli elenchi dei siti interessati.

Prima censura: mancata designazione delle zone speciali di conservazione

La Corte ricorda che la procedura dell’articolo 4 della direttiva habitat si articola in quattro fasi e che la quarta impone allo Stato membro di designare il sito come zona speciale di conservazione il più rapidamente possibile e comunque entro sei anni. La Bulgaria non contestava la mancata designazione formale di tutti i siti entro il termine fissato nel parere motivato, ma sosteneva che la normativa nazionale offrisse già protezione preventiva e che la conservazione materiale dei siti fosse comunque assicurata.

La Corte respinge tale difesa: la protezione interna dei siti non sostituisce l’obbligo specifico e formale di designazione. Questa designazione è una fase necessaria del regime di protezione previsto dalla direttiva. Pertanto, la Bulgaria è stata dichiarata inadempiente per non aver designato 194 dei 229 siti di importanza comunitaria entro il termine massimo di sei anni.

Seconda censura: obiettivi di conservazione

Per la Commissione, gli obiettivi di conservazione devono essere specifici e precisi, e talvolta anche quantificabili e misurabili, per ciascuna zona speciale di conservazione. La Bulgaria replicava che la direttiva non impone tali livelli di dettaglio in modo generale e che gli obiettivi risultavano da vari atti e documenti nazionali.

La Corte ribadisce che gli obiettivi di conservazione non possono essere formulati in termini generici e devono essere specifici e precisi, sulla base di informazioni scientifiche. Tuttavia, il requisito della quantificazione e misurabilità non è un obbligo generale valido per ogni caso: va verificato in concreto. Nel caso di specie, la Corte ritiene che la Commissione non abbia dimostrato in modo sufficiente che gli esempi prodotti fossero rappresentativi dell’insieme dei siti e che sussistesse un inadempimento generale e strutturale. La censura viene quindi respinta.

Terza censura: misure di conservazione

La Commissione sosteneva che la Bulgaria avesse omesso in modo sistematico e continuato di adottare misure di conservazione conformi alle esigenze ecologiche dei siti. La Corte ricorda che tali misure devono essere stabilite per ciascuna zona speciale di conservazione e possono includere, se necessario, anche misure proattive positive, non solo misure reattive contro pressioni esterne.

Tuttavia, la Commissione ha nuovamente impostato la censura in termini generali, richiamando solo alcuni esempi di atti e misure, senza dimostrare che fossero rappresentativi di tutti i siti interessati o riferiti a specifiche zone speciali di conservazione. In assenza di una prova adeguata del carattere generalizzato e strutturale dell’inadempimento, la Corte respinge anche questa censura.

Quarta censura: recepimento dell’articolo 6, paragrafo 1

La Commissione contestava che il diritto bulgaro rendesse facoltativa l’adozione delle misure di conservazione. La Bulgaria sosteneva invece che vari articoli dello ZBR, letti complessivamente, assicurassero un recepimento sufficiente della direttiva, includendo obblighi, divieti, piani di gestione, misure attive e coordinamento tra autorità.

La Corte osserva che, sulla base degli elementi presentati, la Commissione non ha dimostrato in modo giuridicamente sufficiente che il quadro normativo bulgaro non consentisse di dare effettiva attuazione agli obblighi di cui all’articolo 6, paragrafo 1. Inoltre, il profilo della concreta mancata adozione di misure per i singoli siti coincideva con la terza censura, già respinta per difetto di prova. Anche questa censura viene quindi respinta.

Decisione e spese

La Corte dichiara la Bulgaria inadempiente solo per la mancata designazione, entro il termine, di 194 siti di importanza comunitaria come zone speciali di conservazione. Il ricorso è respinto per il resto. Poiché ciascuna parte è risultata soccombente solo in parte, le spese sono compensate e ciascuna parte sopporta le proprie spese.

Principio affermato

L’obbligo di designare un sito di importanza comunitaria come zona speciale di conservazione entro sei anni è autonomo e non può essere sostituito da misure nazionali di protezione o da una tutela materiale equivalente; invece, le censure relative a obiettivi e misure di conservazione richiedono una prova concreta e rappresentativa dell’inadempimento, non essendo sufficiente il mero richiamo a esempi isolati o a un’asserita prassi generale.