Sentenza n. 7053/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR Lazio, Sez. V, n. 18372 del 23 ottobre 2025, che aveva respinto il ricorso contro il provvedimento GSE del 28 dicembre 2021. Con il primo motivo ha dedotto l’erronea applicazione del giudicato e il travisamento della sentenza TAR Lazio n. 6480/2024, nonché violazione del contraddittorio e del diritto di difesa, violazione dell’art. 21-septies l. 241/1990, carenza di istruttoria e difetto di motivazione: l’istanza presentata il 16 aprile 2021 sarebbe stata una domanda di riesame fondata su nuovi elementi, non un’istanza di revoca ai sensi dell’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020, e il provvedimento sarebbe stato privo di causa; ha inoltre lamentato l’omessa pronuncia sulle contestazioni di merito della nuova istruttoria GSE. Con il secondo motivo ha sostenuto la persistenza dell’interesse a ricorrere e la violazione del principio di effettività della tutela, riferendo di aver presentato il 28 novembre 2024 un’ulteriore istanza di riesame ai sensi dell’art. 42, comma 3-bis, d.lgs. 28/2011 e dell’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020, rimasta senza riscontro e impugnata separatamente. Con il terzo motivo ha contestato il presunto difetto di autorizzazione dell’impianto alla data rilevante e l’assunto che la sostituzione dell’impianto escludesse automaticamente il requisito dell’addizionalità, deducendo violazione dell’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020, dell’art. 21-nonies l. 241/1990 e travisamento dei presupposti. Con il quarto motivo ha dedotto violazione dell’art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011, difetto di istruttoria e contraddittorietà. Il GSE ha resistito; il Ministero non si è costituito.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha dichiarato inammissibili i profili del terzo e del quarto motivo diretti a contestare nel merito il provvedimento del 2021 e la nuova istruttoria, perché non dedotti con il ricorso introduttivo di primo grado: le contestazioni contenute nella memoria di replica non notificata non potevano ampliare il thema decidendum né introdurre nuovi motivi. Ha respinto i primi due motivi. La sentenza TAR Lazio n. 6480/2024, non impugnata e passata in giudicato, aveva dichiarato improcedibile l’impugnazione dell’originaria decadenza del 13 ottobre 2016 e aveva qualificato l’istanza del 19 aprile 2021 e il conseguente procedimento come riconducibili all’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020; tale qualificazione non poteva essere rimessa in discussione nel presente giudizio. La decadenza originaria si è quindi consolidata. Inoltre, il diniego GSE del 28 dicembre 2021 costituiva un nuovo provvedimento autonomamente lesivo, fondato su nuovi elementi e su una rinnovata istruttoria, ma era stato impugnato in primo grado soltanto per asserita carenza di potere in astratto e in concreto e carenza di causa, censure ritenute infondate. La successiva istanza del 28 novembre 2024 e il relativo silenzio, oggetto di separato ricorso, non hanno modificato l’esito del presente appello. L’appello è stato integralmente rigettato; spese del grado compensate.

Norme richiamate

• art. 56, comma 8, d.l. 76/2020

  Come noto, la qualificazione degli atti amministrativi oggetto di giudizio spetta al giudice amministrativo, potere ufficioso che non è vincolato né dall'intitolazione dell'atto né tanto meno dalle deduzioni delle parti in causa, dovendo l'esatta qualificazione di un provvedimento essere effettuata solo alla luce del suo effettivo contenuto e della sua causa reale, e anche a prescindere dal nomen iuris formalmente attribuito dall'amministrazione.

  L’istanza societaria e il procedimento conseguente sono stati qualificati, in base al contenuto effettivo e alla causa reale, come riconducibili al procedimento previsto dall’art. 56, comma 8, indipendentemente dalla denominazione di “riesame” utilizzata dalla società.

• art. 21-septies l. 241/1990

  dunque, un nuovo provvedimento negativo, capace di autonoma lesività, impugnato (come sopra evidenziato) esclusivamente per profili di carenza di potere (in astratto e in concreto, oltre che per carenza di causa, cfr. pagg. 10-12 del ricorso al T.a.r. introduttivo del giudizio) che, per tutte le ragioni già esposte dal primo giudice, sopra riportate, che il Collegio condivide, debbono ritenersi comunque infondati.

  Nel caso concreto, le censure di nullità o carenza di potere e di carenza di causa rivolte contro il nuovo diniego sono state ritenute infondate: il GSE aveva esercitato nuovamente il potere in esito all’istanza e alla rinnovata valutazione.

• art. 42, comma 3-bis, d.lgs. 28/2011

  La società ha appellato la sentenza del TAR Lazio, Sez. V, n. 18372 del 23 ottobre 2025, che aveva respinto il ricorso contro il provvedimento GSE del 28 dicembre 2021.

  La disposizione è menzionata come base dell’ulteriore istanza del 28 novembre 2024, ma la sentenza non ne sviluppa un’interpretazione sostanziale né decide il separato contenzioso relativo al silenzio su tale istanza.

• art. 42, comma 3-ter, d.lgs. 28/2011

  La società ha appellato la sentenza del TAR Lazio, Sez. V, n. 18372 del 23 ottobre 2025, che aveva respinto il ricorso contro il provvedimento GSE del 28 dicembre 2021.

  La disposizione è richiamata quale parametro di una censura d’appello, ma i relativi profili sostanziali sono stati dichiarati inammissibili perché nuovi; non è quindi enunciata una regola interpretativa sul suo contenuto.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Trattasi invero di nuovi argomenti di critica del provvedimento in questa sede impugnato (l’atto del 28 dicembre 2021) che, come affermato nella sentenza impugnata, è stato censurato, con il ricorso introduttivo del giudizio, solamente per la pretesa carenza di potere in astratto ed in concreto in capo al GSE; mentre “nessun motivo di diritto è stato sollevato in relazione alla nuova istruttoria posta in essere dal GSE, tantomeno avverso gli esiti a cui è giunto”.

  Il richiamo all’art. 21-nonies era parte di una censura diretta a contestare i presupposti sostanziali dell’operato del GSE; tale profilo è stato dichiarato inammissibile in appello perché non ritualmente introdotto in primo grado.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo la qualificazione di un atto compete al giudice, che deve determinarla considerando il contenuto effettivo e la causa reale, senza essere vincolato dal nomen iuris attribuito dall’amministrazione o dalla qualificazione proposta dalle parti.
• La sentenza passata in giudicato che definisce un precedente giudizio e qualifica il procedimento amministrativo e l’istanza che lo ha attivato non consente di rimettere in discussione quella qualificazione in un successivo giudizio tra le stesse parti sulla vicenda.
• La memoria non notificata non può introdurre motivi nuovi o elementi sostanzialmente nuovi: nel processo amministrativo essa può soltanto illustrare i motivi già ritualmente dedotti, a tutela del termine decadenziale e del contraddittorio.
• Quando un provvedimento amministrativo successivo è fondato su nuovi elementi e comporta una rinnovata espressione del potere, esso non è meramente confermativo ed è autonomamente lesivo; le sue censure sostanziali devono tuttavia essere formulate tempestivamente nel ricorso introduttivo.

Come è indicizzato