Ordinanza n. 678/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente aveva stipulato con il Comune una convenzione per la concessione di un terreno destinato alla realizzazione di una stazione radio base, con canone annuo di 15.000 euro, aggiornabile secondo gli indici ISTAT, e con previsione del pagamento della tassa di occupazione del suolo pubblico ove dovuta. La ricorrente contestava la validità delle clausole economiche della convenzione, ritenendole contrastanti con l'art. 93 del d.lgs. n. 259/2003, che vieterebbe agli enti locali di imporre oneri ulteriori rispetto a quelli parametrati alla TOSAP o, alternativamente, al COSAP, e chiedeva l'annullamento dell'avviso di accertamento relativo al canone 2018, pari a 20.815,14 euro, oltre interessi e spese. Chiedeva inoltre la disapplicazione del regolamento comunale, l'accertamento dell'inefficacia o nullità dell'art. 10 della convenzione, la sostituzione della clausola con il pagamento della TOSAP nella misura ritenuta dovuta e l'accertamento dell'insussistenza del debito a titolo di COSAP. Il giudice civile, adito originariamente, aveva declinato la giurisdizione in favore del giudice amministrativo. Il TAR ha però rilevato che il Comune aveva dichiarato nel 2014 la decadenza dalla concessione e la risoluzione del contratto, atto non impugnato, e che dopo tale data la ricorrente aveva continuato a occupare l'area sine titulo, con tolleranza dell'amministrazione. La pretesa oggetto dell'avviso derivava dall'art. 14 della convenzione, relativo all'occupazione senza titolo, e consisteva esclusivamente nell'applicazione del canone contrattuale di 15.000 euro, rivalutato ISTAT, senza esercizio di potere discrezionale di determinazione o imposizione.

La decisione

Il TAR non ha deciso nel merito le domande di annullamento e di accertamento. Ha ritenuto, in via preliminare, che la controversia non rientri nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessioni di beni e servizi pubblici. La concessione era infatti cessata per effetto della decadenza e della risoluzione non impugnate; la successiva permanenza sull'area costituiva un rapporto di fatto, derivante da occupazione sine titulo tollerata dal Comune. Inoltre, l'avviso riguardava esclusivamente un canone liberamente pattuito, applicato mediante il mero aggiornamento ISTAT, senza esercizio di potestà autoritativa o discrezionale. La controversia coinvolgeva pertanto diritti soggettivi di natura patrimoniale in posizione paritetica e apparteneva alla giurisdizione del giudice ordinario. Il TAR ha sollevato d'ufficio il conflitto negativo di giurisdizione davanti alle Sezioni Unite della Corte di cassazione, disponendo la trasmissione degli atti e la sospensione del giudizio, con riserva di ogni ulteriore decisione sulle questioni di rito, sul merito e sulle spese.

Norme richiamate

• art. 93 d.lgs. n. 259/2003

  norme imperative che vietano agli enti locali di imporre oneri finanziari o reali diversi o ulteriori rispetto al canone parametrato alla TOSAP o, in alternativa, al COSAP

  La norma è invocata dalla ricorrente per sostenere la nullità o inefficacia delle clausole convenzionali relative al canone; il TAR non ne ha esaminato il merito perché ha rimesso la questione di giurisdizione.

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  controversie relative ai rapporti di concessione di beni e servizi pubblici, fatte salve quelle aventi ad oggetto indennità, canoni o altri corrispettivi

  La giurisdizione esclusiva amministrativa presuppone l'esistenza di un rapporto concessorio; una volta cessata la concessione, la controversia relativa a un canone contrattuale applicato in un rapporto di fatto e senza esercizio di potere autoritativo appartiene alla giurisdizione ordinaria.

• art. 11, comma 3, c.p.a.

  sollevare d'ufficio il conflitto negativo di giurisdizione

  Quando il giudice amministrativo ritiene che la controversia appartenga alla giurisdizione ordinaria, dopo che il giudice ordinario abbia declinato la propria giurisdizione, deve sollevare d'ufficio il conflitto davanti alle Sezioni Unite della Corte di cassazione e sospendere il giudizio.

• art. 14 della convenzione del 25 maggio 2007

  l'occupazione senza titolo dell'area comporterà il pagamento del canone di concessione e della tassa di occupazione di suolo pubblico, fatto salvo il risarcimento dei danni

  La clausola disciplina gli effetti economici successivi alla cessazione del rapporto concessorio; nel caso concreto il canone richiesto è stato ricondotto a un'obbligazione contrattuale e non all'esercizio di un potere pubblicistico.

Massime di principio

• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie relative alle concessioni di beni pubblici presuppone la persistente esistenza di un rapporto concessorio; quando la concessione sia cessata per decadenza e risoluzione non impugnate e il privato continui a occupare il bene sine titulo, la controversia successiva non rientra, per ciò solo, nella giurisdizione esclusiva amministrativa.
• La controversia relativa alla richiesta di pagamento di un canone appartiene alla giurisdizione ordinaria quando l'amministrazione si limiti ad applicare un corrispettivo liberamente pattuito e il relativo aggiornamento contrattuale, senza esercitare un potere discrezionale di determinazione o imposizione.
• La previsione convenzionale di conseguenze economiche per l'occupazione dell'area dopo la cessazione della concessione non mantiene automaticamente la controversia nell'ambito pubblicistico, se la pretesa si fonda su un'obbligazione patrimoniale paritetica relativa a un rapporto di fatto.
• Quando il giudice ordinario abbia declinato la giurisdizione in favore del giudice amministrativo, ma quest'ultimo ritenga a sua volta sussistente la giurisdizione ordinaria, il TAR deve sollevare d'ufficio il conflitto negativo di giurisdizione davanti alle Sezioni Unite della Corte di cassazione e sospendere il giudizio ai sensi dell'art. 11, comma 3, c.p.a.

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